I OSK 2835/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2787/13 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 czerwca 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 2787/13) oddalił skargę P. S.A. w W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda Ś. ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] - na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w S., w obrębie K., ozn. jako działki nr: [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wystąpiły P. S.A wskazując, iż przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład obszaru kolejowego i była w zarządzie P. od początku powołania przedsiębiorstwa - zatem nie podlegała komunalizacji. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] listopada 2010 r. Na skutek zaś złożonego przez P. S.A. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, ww. organ centralny, decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy własne orzeczenie z dnia [...] maja 2013 r. wskazując, że Skarb Państwa zasiedział z dniem 9 maja 1975 r. przedmiotową nieruchomość (postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 2006 r., sygn. akt [...]). Zdaniem Ministra, decyzja z dnia [...] października 1986 r., nr [...] o opłatach rocznych z tytułu zarządu przedmiotowymi nieruchomościami nie była zaś wystarczająca, aby uznać prawo P. S.A. do zarządu tym terenem. Reguluje ona bowiem tylko i wyłącznie wysokość opłaty - a nie samo prawo zarządu. Odnosząc się do twierdzenia, iż nieruchomość nie podlegała komunalizacji, z uwagi na zarządzanie jej przez Ministra Komunikacji, organ wyjaśnił, że wyłączone zostało z komunalizacji mienie, do którego tytuł prawny był uregulowany na rzecz przedsiębiorstw wskazanych w ww. ustawie z dnia 10 maja 1990 r., tj. w znaczeniu 1 Sygn. akt I OSK 2835/14 prawnym, a nie faktycznym. Podkreślił przy tym, że ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w omawianym przepisie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), w którym nie zostało wymienione przedsiębiorstwo P.. Jeżeli zatem P. S.A. nie legitymuje się tytułem prawnym do spornych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, nie mogła być uznana za podmiot, któremu taki tytuł służy. Zarządu nie można zaś wywodzić z ogólnych przepisów dotyczących użytkowania i działalności P.. Wskazane okoliczności - zdaniem organu - oznaczały, że nie zachodziły przesłanki wyłączające komunalizację. P. S. A. w W., w złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze, zarzuciły organowi naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji z dnia [...] maja 2013 r., pomimo tego, że przedmiotowa decyzja Ministra zawierała istotne wady, w wyniku których powinna zostać uchylona, -art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w odniesieniu do decyzji komunalizacyjnej nie występuje przesłanka rażącego naruszania prawa, skutkująca nieważnością tej decyzji, - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191), poprzez uznanie, że z powyższego przepisu wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej podczas, gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, - art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 206 tej ustawy w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, 2 Sygn. akt I OSK 2835/14 poprzez uznanie, że prawo zarządu można wykazać wyłącznie decyzja o ustanowieniu takiego prawa, zaś decyzja o ustaleniu opłaty z tytułu ustanowionego zarządu, nawet jeżeli z jej treści wynika, że dotyczy opłaty z tytułu zarządu nieruchomością, nie może stanowić dowodu powstania takiego prawa, - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 80 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., poprzez nieuwzględnienie, iż grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy i gospodarce gruntami, znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P., przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, - art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z 1990 r. w związku z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 o przedsiębiorstwie państwowym "P." w związku z art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, poprzez nieuwzględnienie, iż przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie ponownym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe P. gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, iż mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji P. w dniu wejścia w życie ustawy o Przedsiębiorstwie państwowym P. oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe P. w toku jego dalszej działalności, - art. 5 ust. 1 w zw. z art. 34 i 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji P., poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r, w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego P. oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż spełnione są przesłanki komunalizacji z mocy prawa, co jednak nie miało miejsca, - art. 7, art. 8 art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z ww. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1990 r., poprzez zastosowanie tej normy prawa materialnego do nieustalonego stanu faktycznego oraz przerzucenie na skarżącą skutków braków 3 Sygn. akt I OSK 2835/14 dokumentacji w archiwach państwowych, w sytuacji gdy jedyny podmiot, w którego posiadaniu mogła znajdować się decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd skarżącej, jest zainteresowany tym, aby taka decyzja nie została odnaleziona, ponieważ w takiej sytuacji, to na jego rzecz przyznawane jest prawo własności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę, Minister Administracji i Cyfryzacji wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a."- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu. W ocenie Sądu, Minister Administracji i Cyfryzacji w kontrolowanym postępowaniu nadzwyczajnym dokonał właściwej oceny wydanej przez Wojewodę Ś. - na podstawie art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.) - decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., uznając, że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, iż na mocy ww. przepisu - o ile dalsze przepisy nie stanowiły inaczej - mienie państwowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stawało się w dniu wejścia w życie ww. aktu z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Powyższy przepis zobowiązywał zatem do potwierdzenia nabycia danego mienia przez gminę, jeśli zostały spełnione określone warunki, tj. uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie (tj. na dzień 27 maja 1990 r.), mienie wnioskowane do skomunalizowania stanowiło wówczas własność Skarbu Państwa i należało (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, oraz nie mogło podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Organ przy tym zasadnie także wziął pod uwagę, iż objęte przedmiotową decyzją Wojewody Ś. działki stanowiły - w świetle postanowienia Sądu Rejonowego S. z dnia [...] listopada 2006 r., sygn. akt [...] na dzień 27 maja 1990 r. - własność Skarbu Państwa z dniem 9 maja 1975 r. Wywodzenie z kolei przez skarżącą spółkę prawa zarządu przedmiotową nieruchomością z decyzji ustalającej wysokość opłaty za zarząd było - zdaniem Sądu 4 Sygn. akt I OSK 2835/14 Wojewódzkiego - nieprawidłowe. Decyzja taka nie mogła być bowiem źródłem powstania tego prawa na gruncie przepisów prawa. Przyznanie prawa zarządu nieruchomości mogło powstać jedynie na mocy określonych w przepisach decyzji administracyjnych lub umowy cywilnoprawnej, bowiem zarząd (obecnie trwały zarząd) stanowi prawną formę władania nieruchomością. Sam zatem fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreował prawa zarządu. Sąd zwrócił uwagę, iż obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 tego aktu dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Istnienie zaś zarządu nie można domniemywać. Zaznaczył ponadto, iż decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej, a zatem indywidualnie precyzować nabyte w ten sposób mienie. Jeżeli zatem w toku postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją komunalizacyjną nie stwierdzono tytułu prawnego P. w dacie 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości, to oznaczało, że grunt ten należał wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, który - zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej - zarządzał gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Powyższe ustalenia uzasadniały zatem twierdzenie o spełnieniu wszystkich marterialonoprawnych przesłanek komunalizacji mienia z mocy prawa, a zatem nie można było uznać, że decyzja Wojewody Ś. w sposób rażący naruszyła przepisy prawa. Odnosząc się do pozostałych, podniesionych w skardze zarzutów Sąd Wojewódzki podkreślił, iż powoływanie się przez skarżącą na naruszenie art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym P. nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Z treści tego przepisu w żaden sposób nie wynikało bowiem, aby norma ta samodzielnie kreowała (bądź choćby 5 Sygn. akt I OSK 2835/14 potwierdzała) prawo zarządu P. w stosunku do konkretnych nieruchomości. Także zarzut dotyczący wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie był trafny, bowiem składniki tego mienia, w dniu 27 maja 1990 r., służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. P. nie należy do kręgu wymienionych w tym przepisie podmiotów. Przy czym również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe P. - nie zostało ujęte. Za pozbawione podstaw Sąd Wojewódzki uznał również pozostałe zarzuty podniesione w skardze, dotyczące naruszenia przepisów art. 16 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym P. oraz naruszenia zasad procesowych, w tym m.in. art. 7 , 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. P. S.A. w W., w złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra Administracji i Cyfryzacji przepisów postępowania administracyjnego, to jest: - art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach samorządowych poprzez błędne zastosowanie normy prawa materialnego (tu: art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. aktu) do nieustalonego stanu faktycznego oraz przerzucenie na skarżącą skutków braków dokumentacji w archiwach państwowych, w sytuacji, gdy jedyny podmiot, w którego posiadaniu mogła znajdować się decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd skarżącej jest zainteresowany tym, aby taka decyzja nie została odnaleziona, ponieważ w takiej sytuacji to na jego rzecz przyznawane jest prawo własności nieruchomości, - art. 138 § 1 pkt 1) i 2) k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez Ministra Administracji i Cyfryzacji w dniu [...] maja 2013 r. decyzji nr 266, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] listopada 2010 r. (nr [...]) dotyczącej nabycia nieodpłatnie 6 Sygn. akt I OSK 2835/14 przez Gminę S. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości, pomimo tego, że decyzja ta zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinna ona zostać uchylona, 2. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. wobec faktu, iż Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice mimo, iż winien to uczynić; 3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji, przyczyn dla których: - dokonaną przez Ministra Administracji i Cyfryzacji w związku z zaskarżoną decyzją wykładnię pojęć "zarządzać" i "należeć do" sprowadzającą się do uznania, iż pojęcia te są ze sobą tożsame uznać należy za prawidłową; - nie dopuszcza on możliwości powstania w przypadku skarżącej zarządu nad nieruchomością na podstawie przepisów prawa, pomimo, iż taką możliwość dopuszcza w przypadku terenowych organów administracji, a to w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości; 4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach samorządowych poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że z art. 5 ust. 1 pkt 1) tego aktu wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostki organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; 5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach samorządowych w zw. z art. 6 ust. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 206 tej ustawy w zw. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać 7 Sygn. akt l OSK 2835/14 wyłącznie decyzją o ustanowieniu takiego prawa, zaś decyzja o ustaleniu opłaty z tytułu ustanowionego zarządu, nawet jeżeli z jej treści wynika, że dotyczy opłaty z tytułu zarządu nieruchomością, nie może stanowić dowodu powstania takiego prawa; 6. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach samorządowych w zw. z art. 80 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, iż grunty, które w dniu wejścia w życie tego aktu znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P. przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa; 7. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach samorządowych w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P." w zw. z art. 46 ust 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe P. gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego P. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego P. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o PP P. oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe P. w toku jego dalszej działalności; 8. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach samorządowych w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji P. poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P., co do której przedsiębiorstwo państwowe P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem 8 Sygn. akt I OSK 2835/14 przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie ww. ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. oraz, że nieruchomość jest wyłączona spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że spełnione są przesłanki komunalizacji z mocy prawa, co jednak nie miało miejsca. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wnosiła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W obszernym uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wykazywał m.in., że sam fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji zobowiązującej skarżącą do uiszczenia opłaty z tytułu zarządzania ww. nieruchomością stanowi wystarczający dowód istnienia aktu przyznającego jej tytuł prawny do opisanych na wstępie działek. Nie ustalony zaś w sposób należyty stan faktyczny i przerzucenie na skarżącą skutków braków w dokumentacji bezzasadnie prowadził do zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające [...]. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji, pomimo ciążącego na nim obowiązku nie odniósł się do kwestii istnienia szeregu powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów materialnoprawnych, które mogły stanowić podstawę wywodzenia przez P. prawa zarządu do ww. nieruchomości skutkującego brakiem możliwości jej komunalizacji na rzecz Gminy S., a ponadto nie uzasadnił w dlaczego zawarty w ww. przepisie sformułowanie "należeć do" jest tożsame z pojęciem "zarządzać" oraz dlaczego - w jego ocenie - brak było podstaw do dopuszczenia możliwości powstania w przypadku skarżącej zarządu nad nieruchomością na podstawie przepisów prawa, pomimo, iż taką możliwość dopuścił w przypadku terenowych organów administracji (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu [...]). Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z 9 Sygn. akt I OSK 2835/14 urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Dokonanie ich oceny wymaga zaakcentowania, iż kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2013 r. (nr [...]) oraz poprzedzające ją orzeczenie tego organu z dnia [...] maja 2013 r. (nr [...]) zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, w toku którego skarżąca kasacyjnie spółka domagała się stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji komunalizacyjnej Wojewody Ś. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], o stwierdzeniu nabycia przez Gminie S. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w S., w obrębie K., ozn. jako działki nr: [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...] - z uwagi na zaistnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa). Należy w związku z tym wskazać, że ww. przesłanka stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza więc kwalifikowaną wadę decyzji ostatecznej, która stanowi rezultat naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet, jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. Minister Administracji i Cyfryzacji nie mógł w związku z tym orzec o nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej na wskazanej podstawie nawet w przypadku, gdy naruszenie prawa miało miejsce ale nie było ono oczywiste. Mając powyższe na uwadze należało uznać dokonaną przez Sąd Wojewódzki ocenę zakwestionowanej decyzji, w kontekście podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, za prawidłową. 10 Sygn. akt I OSK 2835/14 Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy zwrócić uwagę, iż podstawę wydania przez ww. organ decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wskazany przepis regulował zatem komunalizację z mocy samego prawa, na rzecz właściwych gmin, z dniem 27 maja 1990 r., mienia należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W orzecznictwie podnoszono, że spełnienie przesłanki komunalizacji wymagało wzięcia pod uwagę, iż zasadą wynikającą z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r. było, że terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji nierozdysponowane w ten sposób nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. należały, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, do właściwego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Stosownie zaś do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu w stosunku do nieruchomości stanowiącej mienie państwowe mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1004/10). Sądy wskazywały również, iż decyzja o ustaleniu opłat za zarząd nieruchomością nie miała żadnego znaczenia w postępowaniu komunalizacyjnym, w toku którego zainteresowany musi wykazać się wprost tytułem prawnym do skomunalizowanego mienia, a decyzja o opłatach za zarząd nie tworzyła i nie dowodziła jeszcze prawa zarządu. Wywodzenie z takiego orzeczenia przez zainteresowaną stronę swego uprawnienia do spornego mienia nie mogło zatem odnieść zamierzonego skutku (vide: wyrok NSA z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 720/09, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 407/06, wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 2240/98). 11 Sygn. akt I OSK 2835/14 W świetle ww. poglądów, dysponowanie przez P. S.A. decyzją o ustaleniu opłaty za zarząd, podobnie jak fakt figurowania ww. nieruchomości w rejestrze gruntów, w którym jako władającego nieruchomością wpisano Dyrekcję Okręgową K. w K. nie przesądzały o przysługiwaniu jej (jej poprzednikom prawnym) tytułu do ww. działek. Uwzględnienie natomiast przytoczonej na wstępie wykładni "pojęcia rażącego naruszenia prawa" świadczyło o tym, że nawet istnienie w doktrynie czy orzecznictwie przeciwnego poglądu nie oznaczało, iż jego niezaaprobowanie przez organ miało taki charakter. Nieuwzględnienie przez Ministra Administracji i Cyfryzacji tego rodzaju dokumentów nie rzutowało zatem na treść wydanej przez ten organ decyzji. Przytoczone stanowiska czyniły w związku z tym nieuzasadnionym podnoszony przez skarżącą kasacyjnie spółkę zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) i 2) k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. Także oczekiwanie uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez organ art. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach samorządowych nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Jeżeli bowiem brak jest podstaw, aby twierdzić iż decyzja o ustanawianiu na rzecz P. prawa zarządu do ww. nieruchomości, którą nota bene z pewnością musiał również otrzymać jej adresat, została w ogóle wydana, to nie można było także kategorycznie przyjąć, iż mogła ona się znajdować w dyspozycji organu, a w konsekwencji, że brak takiego orzeczenia świadczył o jego zaniechaniu i powinien był skutkować wydaniem przez organ centralny odmiennej decyzji. Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Nawet bowiem badanie, czy skarżącej kasacyjnie spółce przysługiwał tytuł prawny do opisanej na wstępie nieruchomości na podstawie innych niż wymienione w skardze przepisów do których Sąd Wojewódzki odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w tym do przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PP "P." pozostawało bez wpływu na jego treść. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie bowiem wskazywano że przepisy tego aktu (podobnie jak przepisy szeregu ustaw, w tym art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu 12 Sygn. akt I OSK 2835/14 nieruchomości, art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P.", art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, czy też art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji P.) nie mogły stanowić podstawy ustanowienia na rzez spółki P. tytułu prawnego do nieruchomości, uniemożliwiając przez to jej komunalizację na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (vide: wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2526/14, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2469/13, wyrok NSA z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt I OSK 592/13, wyrok NSA z dni 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2504/12, wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1460/07) Jak wcześniej wskazano, sądy administracyjne wielokrotnie również stawały na stanowisku, iż decyzja o ustaleniu opłaty z tytułu ustanowionego zarządu, nawet jeżeli z jej treści wynika, że dotyczy opłaty z tytułu zarządu nieruchomością, nie mogła stanowić dowodu powstania takiego prawa. W orzecznictwie sądowym pojawiły się wprawdzie na ww. tle także odmienne stanowiska (vide: wyrok NSA 16 czerwca 2016r, sygn. akt I OSK 3398/15, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1956/10, wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09), ale okoliczność ta jedynie potwierdza, że zagadnienie to nie było oceniane w jednoznaczny sposób, a w związku z tym brak było podstaw do uznania przez Sąd I instancji, aby w toku kontrolowanego postępowania nieważnościowego z tego powodu można było uznać decyzję komunalizacyjną za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym za niezasadne należało także uznać podniesione przez spółkę P. zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz w związku powoływanymi wyżej przepisami prawa materialnego. W świetle przedstawionych rozważań także pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów prawnomaterialnych nie zasługiwał na uwzględnienie. Funkcjonowanie w orzecznictwie wykładni użytego w art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. terminu "należeć do", jako pozostającego w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, na mocy którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami 13 Sygn. akt l OSK 2835/14 państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste powodowało, że jej uwzględnienie nie mogło świadczyć o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Należy przy tym podkreślić, iż wskazana kwestia została wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co czyniło bezzasadnym naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z tego powodu. uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i z mocy art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Mając zatem powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny 14