I OSK 2825/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2854/22 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 września 2022 r., nr KOC 3878/Pd/22 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz T. D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2854/22, w sprawie ze skargi T.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 13 września 2022 r. nr KOC 3878/Pd/22 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości (1.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 24 maja 2022 r. nr 238/2022 oraz (2.) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz T.D. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie oświadczył również, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie naruszyło art. 15 k.p.a., a w konsekwencji także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy z akt sprawy wynika, że sprawa zainicjowana wnioskiem T.D. dotyczyła zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] w trybie art. 95 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – dalej: "u.g.n."), którym to zakresem żądania związany był organ I instancji, a następnie organ II instancji, a więc orzekając jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie mogło wyjść poza granice sprawy wyznaczonej wnioskiem strony i dokonać oceny złożonego wniosku pod kątem możliwości zastosowania innej podstawy prawnej, umożlwiającej uwzględnienie żądania strony; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że organy I i II instancji zobowiązane były do przeanalizowania wystąpienia przesłanek wskazanych w powołanym przepisie, podczas gdy postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem T.D. toczyło się pod kątem możliwości zatwierdzenia podziału działki w trybie art. 95 pkt 4 u.g.n., który to przepis stanowi przepis szczególny wobec art. 93 ust. 1-2 u.g.n.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. i w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, że organy administracji nie rozpoznały istoty sprawy, podczas gdy będąc związane wnioskiem strony organy dokonały oceny możliwości zatwierdzenia podziału działki w oparciu o wskazaną przez stronę podstawę prawną, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji zarówno organu I jak i II instancji; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 95 pkt 4 u.g.n. poprzez uznanie, że w sprawie organy administracji naruszyły art. 95 pkt 4 u.g.n. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w żadnym fragmencie uzasadnienia wyroku, Sąd I instancji nie tylko nie wskazał, że naruszenie art. 95 pkt 4 u.g.n. miało istotny wpływ na wynik sprawy, ale również że doszło do naruszenia tego przepisu; 5) art. 141 § 4 oraz art. 153 i art. 133 § 1 p.p.s.a. gdyż uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. Sąd I instancji nie odniósł się do ustaleń organów I i II instancji w zakresie braku wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 95 pkt 4 u.g.n. oraz nie wskazał organom administracji wytycznych co do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego odnoszących się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonych dowodów, a jedynie ograniczył się do stwierdzenia, że ponownie rozpoznając sprawę organ ma dokonać oceny wniosku w kontekście zasad podziału określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i uzasadnić przyjęte stanowisko. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów. W odpowiedzi z 30 października 2023 r. na skargę kasacyjną T.D. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz przeprowadzenie rozprawy. W piśmie z 4 grudnia 2025 r. T.D. oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zrzekło się rozprawy, a następnie T.D. oświadczyła, że zrzeka się rozprawy, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przed rozwinięciem jednak oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że wnioskiem z 17 marca 2021 r. T.D. zwróciła się do Prezydenta m.st. Warszawy o dokonanie podziału nieruchomości położonej w dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Jako podstawę prawną żądania wnioskodawczyni wskazała art. 95 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 399 ze zm. – dalej: "u.g.n."). Po rozpatrzeniu ww. wniosku Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 24 maja 2022 r. nr 238/2022 odmówił zatwierdzenia podziału przedmiotowej nieruchomości. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wniosek nie spełnia wymagań przewidzianych przepisami prawa. Wskazał, że projekt podziału dotyczy nieruchomości procedowanej w trybie art. 95 pkt 4 u.g.n. w zw. z art. 231 § 2 k.c. Celem natomiast podziału wymienionego w art. 95 pkt 4 u.g.n. jest wydzielenie takiej części nieruchomości, do której w przepisach u.g.n. lub innych ustaw przyznano określonemu podmiotowi roszczenie o nabycie praw. Źródłem roszczenia musi być jednak przepis ustawy, więc wykluczona jest realizacja w tym celu roszczeń wynikających z umowy lub z przepisów niższej rangi niż ustawa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przepis art. 95 pkt 4 u.g.n. dotyczy sytuacji kiedy już istnieje roszczenie, wobec czego podmiot, do którego to roszczenie jest kierowane, musi podjąć kroki prawne m.in. w postaci podziału nieruchomości, aby to roszczenie zaspokoić. Zdaniem Prezydenta m.st. Warszawy roszczenie określone w art. 231 k.c. spełnia wymóg uregulowania w ustawie. Organ pierwszej instancji wskazał, że projektowana działka nr [...] na której posadowiona jest część budynku mieszkalnego o adresie [...], wydzielana jest w celu realizacji roszczenia. Pierwotna działka ewidencyjna nr [...] została podzielona w 1984 r. na działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], w sposób przedstawiony na mapie sytuacyjnej nieruchomości KW [...] z projektowanym podziałem. Projektowana granica między działkami nr [...] i [...] poprowadzona została przez istniejący budynek mieszkalny wybudowany ok. 1927 r. T.D. nabyła własność przedmiotowej nieruchomości – dz. nr [...] na podstawie umowy sprzedaży i ustanowienia służebności Rep A Nr [...] z 12 listopada 1997 r. W ocenie Prezydenta m.st. Warszawy zebrany materiał w aktach sprawy wskazuje, że budynek mieszkalny o obecnym adresie [...] wybudowany w 1926 r. został "podzielony" decyzją podziałową z 25 stycznia 1984 r. W aktach sprawy nie ma pozwolenia na częściową rozbiórkę oraz rzutów budynku pozwalających ocenić wcześniejszy stan faktyczny i prawny. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że nie wydaje się słuszne uznanie spełnienia dyspozycji z art. 231 § 2 k.c., że to na cudzej nieruchomości wzniesiono budynek. Prezydent m.st. Warszawy stwierdził również, że od czasu wydania decyzji w 1984 r. upłynęło 38 lat oraz nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Zatem w ocenie organu brak jest podstaw do wznowienia, czy też oceny merytorycznej tej decyzji. Ponadto w chwili dokonywania podziału nieruchomości w 1984 r. na gruncie istniał odmienny stan faktyczny. Według powołanego aktu oraz wykazu zmian danych ewidencyjnych budynku, budynek został częściowo rozebrany, a pozostała część została rozbudowana. Wobec powyższego Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące zatwierdzenie podziału. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 13 września 2022 r. znak: KOC 3878/Pd/22 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 24 maja 2022 r. SKO w uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że roszczenie, o którym mowa w art. 95 pkt 4 u.g.n. oparte o art. 231 § 2 k.c. powinno być udokumentowane. Skarżąca nie udokumentowała faktu złożenia w tym zakresie pozwu do sądu cywilnego, dotyczącego nabycia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości części działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...], ani wydania przez taki sąd wyroku w tym zakresie. W ocenie zatem Kolegium odmowa zatwierdzenia podziału jest w tym przypadku zasadna. Kwestie dotyczące zapewnienia po podziale dojazdu do nieruchomości, a także tego, na której nieruchomości ma pozostać istniejąca studnia, będą mogły być rozważone w przypadku ponownego rozpatrywania wniosku o podział ww. działki, po udokumentowaniu ww. roszczenia. Stanowiska powyższych organów nie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wskazanym na wstępie wyrokiem z 5 maja 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 24 maja 2022 r. a także orzekł o kosztach postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że podział nieruchomości jest domeną jej właściciela i stanowi wyraz określonego w art. 140 k.c. prawa do rozporządzania rzeczą. Jak wynika z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego przy czym owa zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, SKO nie odniosło się do ww. zasady, odmowę zatwierdzenia projektu podziału oparło zaś na dokonanej we własnym zakresie wykładni art. 231 § 2 k.c., a przy tym odmowa została uzasadniona także przepisami rozporządzenia wykonawczego z 2002 r. do ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu I instancji taka argumentacja stanowi daleko idące uproszczenie i nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że z uzasadnienia decyzji organu tak I jak i II instancji nie wynika także, by organy analizowały zasady podziału nieruchomości określone w art. 92 i n. u.g.n., w tym w szczególności art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. Sąd I instancji podkreślił, że właściciel ma prawo podzielić swoją nieruchomość wg swego uznania zgodnie z zasadami określonymi w art. 93 i n. u.g.n. i zgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podał, że proponowana do wydzielenia działka to: długa i wąska – regulująca stricte granicę i kwestę własności gruntu pod rozebranym częściowo budynkiem z 1927 r. – działka, odnośnie do której właściciele sąsiednich nieruchomości chcą dokonać regulacji stanu prawnego w stosunku do tego, jaki stan istnieje od kilkudziesięciu lat na gruncie. Odmawiając zatwierdzenia takiego projektu podziału nieruchomości – dokonywanego w tym celu, ściśle określonym we wniosku, i przy takiej a nie innej konfiguracji stricte przygranicznej działki gruntu – organy powinny wskazać, jaki przepis zabrania dokonania takiego podziału, chodzi przy tym o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (a nie Prawa budowalnego), ewentualnie o przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak stanowiska w tym zakresie oznacza nierozpoznanie meritum sprawy, co uniemożliwia sądowoadministracyjną kontrolę zaskarżonej decyzji. Sad I instancji zauważył, że negując zasadność roszczenia z art. 231 § 2 k.c. (choć w art. 95 pkt 4 u.g.n. mowa jest o "roszczeniach" w ogóle, a nie o roszczeniu z art. 231 § 1 czy § 2 k.c.) organy nie wypowiedziały się na temat zasad określonych w przepisach u.g.n. a także na temat ściśle określonego i w okolicznościach tej sprawy – nie budzącym wątpliwości – celu podziału; i – uwzględniając treść zaskarżonej decyzji – dlaczego taki podział nie jest dopuszczalny, a więc jak regulacja stanu prawnego na granicy dwóch sąsiednich nieruchomości wpłynie negatywnie na ich indywidualne plany zagospodarowania przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź innym akcie planistycznym, i jak ewentualnie zakłóci istniejącą przestrzeń – w kontekście wymogu z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. Trzeba też zdecydowanie podkreślić, że organy administracji powinny działać zgodnie z zasadami określonymi art. 6 i 7a k.p.a.. Ta wskazówka dotyczy z kolei wystawionego stronie zobowiązania do przedstawienia wykazu zmian gruntowych obrazującego projekt połączenia działki nr [...] z działką nr [...]. Ze stanowiskiem tym nie zgodziło się Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie, które wywiodło skargę kasacyjną opierając ją na zarzutach naruszenia prawa procesowego. Organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 153 i art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 15, art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., a także art. 93 ust. 1 i 2 oraz art. 95 pkt 4 u.g.n. W ocenie skarżącego kasacyjnie organy nie były uprawnione, w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek T.D., do analizowania innych przesłanek niż te wynikające z art. 95 pkt 4 u.g.n., gdyż taka była podstawa prawna wskazana we wniosku. Skarżący kasacyjnie podniósł również, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie da się wywieść wytycznych dla organu, a także dlaczego organ ma poszukiwać za stronę przesłanek do zatwierdzenia podziału nieruchomości innych niż wynikające z treści przepisu wskazanego przez stronę we wniosku. Odnosząc się do treści przesłanek wynikających z art. 95 pkt 4 u.g.n. skarżący kasacyjnie organ wskazał, że źródłem roszczenia o którym mowa ww. przepisie musi być przepis ustawy, więc wykluczona jest realizacja w tym celu wynikających z przepisów niżesz rangi niż ustawa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie ww. przepis dotyczy sytuacji kiedy już istnieje roszczenie. Z racji zatem tego, że T.D. nie wystąpiła z roszczeniem wskazanym z art. 231 § 2 k.c., nie można uznać, że celem projektowanego podziału jest realizacja roszczeń co do części nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając tak wywiedzioną skargę kasacyjną, uznał, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przede wszystkim zauważyć należy, że jednym z przedmiotów regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami jest geodezyjny podział nieruchomości, zwany również podziałem ewidencyjnym. Podział taki polega zasadniczo na wydzieleniu z dotychczas istniejącej i oznaczonej jednej działki gruntu (działki geodezyjnej lub ewidencyjnej) nowo utworzonych działek gruntu, po dokonaniu pomiarów i nadaniu im nowego oznaczenia wraz z powierzchnią. Powyższe obie formy podziału nieruchomości są ze sobą powiązane w sposób funkcjonalny, gdyż geodezyjny podział nieruchomości zazwyczaj poprzedza podział prawny. Oznacza to, że w pierwszej kolejności identyfikuje się potrzebę podziału nieruchomości, tworzy się projekt, a następnie dochodzi do zatwierdzenia tego podziału. Następnym etapem jest podział prawny. Podział może być dokonywany w różnych celach, jednakże zawsze celem postępowania podziałowego jest ustalenie nowego stanu geodezyjnego (ewidencyjnego) w granicach dotychczas istniejącej nieruchomości w znaczeniu prawnym. Taki podział geodezyjny (ewidencyjny) nieruchomości co do zasady nie zmienia jej stanu prawnego, z wyjątkiem konsekwencji podziału w warunkach art. 98 ust. 1 u.g.n. Podział ewidencyjny (geodezyjny) nieruchomości służy zatem dokonaniu następnie podziału prawnego lub wieczystoksięgowego. Nie jest bowiem prawnie możliwe, aby bez ewidencyjnego wyodrębnienia część dotychczasowej nieruchomości mogła być odłączona i wpisana do odrębnej księgi wieczystej, nawet z zachowaniem dotychczasowych wpisów, co do podmiotu prawa własności. Inaczej mówiąc podział służy wyodrębnieniu z powierzchni ziemskiej takiej jej części, która będzie mogła stać się odrębną nieruchomością. W wyniku podziału ewidencyjnego dokonuje się konkretyzacji materialnoprawnego elementu prawnorzeczowej definicji pojęcia nieruchomości, którym jest "część powierzchni ziemskiej" (art. 46 § 1 KC). Natomiast drugi z elementów tej definicji – sformułowanie "stanowiący przedmiot odrębnej własności" – konkretyzowany jest w ramach następczych czynności prawnych albo w ramach zdarzeń prawnych kształtujących wobec tej części nieruchomości jej nowy stan własnościowy (zob. M. Wolanin, Podziały, scalenia i rozgraniczenia nieruchomości oraz procedury ewidencyjne, Warszawa 2025, s. 45-46). W tym aspekcie należy wziąć też pod uwagę, że jednym ze sposobów dokonania podziału ewidencyjnego (geodezyjnego) jest przede wszystkim droga postępowania administracyjnego, którego wynikiem jest wydanie decyzji administracyjnej przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na podstawie art. 96 ust. 1 i 4 w zw. z art. 92 u.g.n. Decyzją tą dokonuje się więc zatwierdzenia podziału. Ustawa o gospodarce nieruchomościami określa szereg warunków i przesłanek dokonania podziału. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że w art. 95 u.g.n. zostały wyliczone podstawy podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podział w trybie art. 95 u.g.n. może nastąpić tylko, gdy zaistnieje któraś z sytuacji przewidzianych w tym przepisie, bowiem niezwiązanie ustaleniami planu przy podziale nieruchomości może mieć miejsce tylko w przypadkach wskazanych w tym przepisie. Jakkolwiek prawo do dzielenia rzeczy własnej jest prawem przysługującym właścicielowi, wynikającym z samej istoty prawa własności, to zasadą jest dokonywanie podziałów nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, a w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 95 u.g.n. zawiera wyjątek od powyższej zasady, zatem musi on być wykładany w sposób ścisły i precyzyjny. Należy również zauważyć, że podstawy podziału nieruchomości wymienione w art. 95 pkt 1-8 u.g.n. są w stosunku do siebie niezależne, a ustalenie i zbadanie zasadności każdej z nich wymaga przeprowadzenia przez organ postępowania nakierowanego na ustalenie wystąpienia przesłanek właściwych dla danego celu podziału. Oznacza to, że organ jest związany podstawą prawną wskazaną we wniosku, zaś wnioskodawca wskazując podstawę prawną podziału nieruchomości determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W postępowaniu podziałowym prowadzonym na wniosek, organ nie poszukuje za stronę przesłanek do zatwierdzenia podziału, jak również nie zmienia podstawy prawnej wywiedzionego żądania. W tym zakresie jest związany treścią wniosku i wskazanymi przez wnioskodawcę okolicznościami. I tak zgodnie z art. 95 pkt 4 u.g.n. niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw. Powyższy przepis określa dopuszczalność dokonania ewidencyjnego podziału nieruchomości w celu wydzielenia jej części, której wielkość, granice i konfiguracja determinowana jest spełnieniem ustawowych przesłanek warunkujących przysługiwanie roszczenia o nabycie prawa do tej części. Określanie ewidencyjnych granic takiej części nieruchomości wynika zatem z uprzedniego ustalenia, w jakim rozmiarze powierzchni dotychczasowej nieruchomości spełnione zostały przesłanki przysługiwania roszczenia, opisane w przepisie określającym roszczenie. Ewidencyjny podział nieruchomości służy bowiem wydzieleniu takiej części dotychczasowej nieruchomości, która stanowi spełnienie ustawowo określonego roszczenia. Dotyczy to zatem wydzielania takiej części nieruchomości, która daje się wyodrębnić (zidentyfikować) na podstawie przepisu ustawy opisującego roszczenie (zob. M. Wolanin, Podziały, scalenia i rozgraniczenia nieruchomości oraz procedury ewidencyjne, Warszawa 2025, s. 180). Wskazana przesłanka podziału nieruchomości, tj. realizacja roszczeń do części nieruchomości, stanowi samodzielną i jednocześnie konieczną przesłankę do przeprowadzenia postępowania podziałowego na podstawie przywołanego przepisu. Dla prawidłowego zastosowania art. 95 pkt 4 u.g.n. istotne jest zatem, czy przyczyna leżąca u podstaw wszczęcia postępowania podziałowego w tym trybie istnieje. Kluczowe w tym przypadku jest jednak, że realizacja roszczeń do części nieruchomości stanowi samodzielną podstawę do przeprowadzenia postępowania podziałowego. Przepisy ustawy nie uzależniają przy tym możliwości dokonania podziału nieruchomości od tego, czy roszczenie do części nieruchomości, o którym mowa w art. 95 pkt 4 u.g.n. jest uzasadnione czy nie. Organ w postępowaniu podziałowym, wszczętym na podstawie ww. przepisu, nie bada więc zasadności samego roszczenia, gdyż taki zakres postępowania stanowiłby przekroczenie ustawowych kompetencji. W istocie oznaczałoby to, że organ administracji publicznej rozstrzygałby o roszczeniu, którego zasadność jest oceniania w innym trybie – niekoniecznie administracyjnym. Roszczenie to może mieć, chociażby charakter cywilnoprawny. Dlatego też dla prawidłowego zastosowania art. 95 pkt 4 u.g.n. istotne jest jedynie wskazanie, jaka przyczyna leży u podstaw wszczęcia postępowania podziałowego. Wskazanie tej okoliczności skutkować będzie przyjęciem konkretnej podstawy podziału i determinować będzie ten podział. W przypadku, gdy podstawą podziału jest roszczenie do części nieruchomości, to wówczas dokonany podział nieruchomości będzie służył w przyszłości dokładnemu określeniu danych geodezyjnych gruntu (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt: I OSK 446/10, wyrok NSA z 22 marca 2016 r., sygn. akt: I OSK 2466/14; wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt: I OSK 2508/15 – dostępne w CBOSA). Z powyższego wynika, że podstawa podziału musi być skonkretyzowana. Nie chodzi przy tym tylko o powołanie samego art. 95 pkt 4 u.g.n. ale o skonkretyzowanie terenu (obszaru), który ma być wydzielony z istniejącej działki ewidencyjnej w taki sposób, aby organ, który będzie zatwierdzał podział był w stanie na poziomie przestrzennym zidentyfikować, czy projekt podziału odpowiada realizacji wskazanemu roszczeniu do części nieruchomości. Organ zatwierdzający podział działki, jak już wyżej wskazano, nie bada zasadności powoływanego roszczenia, ale powinien zweryfikować, czy projektowany podział odpowiada temu roszczeniu. Podział następuje bowiem w celu realizacji określonego roszczenia do części nieruchomości, a zatem powinien być on zgodny na poziomie przestrzennym (geodezyjnym) z przedmiotowym roszczeniem. W tym kontekście pojawia się kluczowa kwestie, a więc jakie roszczenia będą wypełniać dyspozycję art. 95 pkt 4 u.g.n. Nie ulega wątpliwości, że źródłem roszczenia musi być ustawa, gdyż wynika to literalnie z ww. przepisu. Dotyczy on bowiem wyłącznie roszczeń ustawowych, wykluczając z jego działania roszczenia o charakterze umownym. W przypadku roszczeń umownych ich źródłem jest wola stron. W takiej sytuacji nie powinna ona skutkować dopuszczalnością wydzielania działek gruntu o takiej konfiguracji, wielkości i położeniu, dla których kryteria wydzielenia tych działek miałyby wyłączać ustawowe kryteria dotyczące możliwości zagospodarowania wydzielanych działek gruntu, wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo z przepisów odrębnych. W doktrynie wskazuje się, że zawężenie stosowania tego przepisu jedynie do roszczeń ustawowych należy tłumaczyć wykluczeniem sytuacji, w której ustawowe roszczenie nie mogłoby być skutecznie zrealizowane ze względu na brak prawnych możliwości ewidencyjnego wyodrębnienia takiej działki gruntu, której konfiguracja i wielkość nie dają możliwości samodzielnego jej zagospodarowania. Jeżeli ustawodawca postanowił w odrębnych ustawach przyznać określonemu podmiotowi roszczenie o uzyskanie prawa do określonej części nieruchomości, to niezależnie od tego, czy część ta będzie się nadawała do samodzielnego zagospodarowania w warunkach określonych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub jednym z dwóch rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie można tego roszczenia zniweczyć brakiem dopuszczalności określenia ewidencyjnych granic tej części nieruchomości w ramach ewidencyjnego podziału (zob. M. Wolanin, Podziały, scalenia i rozgraniczenia nieruchomości oraz procedury ewidencyjne, Warszawa 2025, s. 179-180). Zwrócić należy szczególną uwagę na to, że realizacja roszczeń ustawowych nie zawsze musi wiązać się z koniecznością rozstrzygnięcia sporu na drodze administracyjnej lub sądowej. Niektóre roszczenia ustawowe w trybie cywilnym mogą zostać zrealizowane w drodze umowy. Taka sytuacja może mieć miejsce chociażby w przypadku roszczeń wynikających z art. 231 k.c. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem samoistny posiadacz gruntu w dobrej wierze, który wzniósł na powierzchni lub pod powierzchnią gruntu budynek lub inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki, może żądać, aby właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki za odpowiednim wynagrodzeniem (§ 1). Właściciel gruntu, na którym wzniesiono budynek lub inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki, może żądać, aby ten, kto wzniósł budynek lub inne urządzenie, nabył od niego własność działki za odpowiednim wynagrodzeniem (§ 2). Powyższy przepis dotyczy stanów faktycznych, w których doszło do wzniesienia na cudzym gruncie "budynku lub innego urządzenia" o wartości przewyższającej znacznie wartość zajętej na ten cel działki. W przypadku wzniesienia ich przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze (art. 231 § 1 k.c.) powstaje ex lege zobowiązanie, zgodnie z którym posiadacz ten może żądać przeniesienia własności zajętej działki, a właściciel gruntu ma obowiązek dokonać tego przeniesienia za odpowiednim wynagrodzeniem. Z drugiej strony na podstawie art. 231 § 2 k.c. powstaje zobowiązanie, w którym to sam właściciel może żądać nabycia zajętej części gruntu, a budujący ma obowiązek nabycia własności za odpowiednim wynagrodzeniem. Na podstawie art. 231 k.c. mogą zatem powstać dwa niezależne roszczenia o wykup gruntu przysługujące różnym podmiotom: samoistnemu posiadaczowi gruntu, będącemu w dobrej wierze, oraz właścicielowi gruntu. Podkreślić należy, że roszczenia, o których mowa w art. 231 k.c., powstają w ramach stosunku zobowiązaniowego, który w doktrynie jest kwalifikowany jako tzw. obligacja realna, względnie jako tzw. zobowiązanie realne (zob. K. Górska [w:] E. Gniewek, P. Machnikowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. 12, 2025, art. 231, Nb 8). Istotne jest jednak to, że roszczenia te powstają ex lege, w razie spełnienia przesłanek, określonych w art. 231 k.c. i charakteryzują się tym, że – pod względem podmiotowym – są ściśle związane z prawnorzeczowym stosunkiem własności i posiadania. Polega to na tym, że istnienie legitymacji czynnej i biernej konkretnych osób jest uzależnione od tego, czy pozostają one w określonej relacji prawnorzeczowej. Powyższe zatem prowadzi do jednoznacznego wniosku, że mimo cywilnoprawnego charakteru roszczenia wynikającego z art. 231 k.c. roszczenie to jest roszczeniem ustawowym, gdyż wynika bezpośrednio z ustawy. Skoro jest to roszczenie ustawowe to może stanowić podstawę podziału nieruchomości uregulowaną w art. 95 pkt 4 u.g.n. Odmienną kwestią jest natomiast realizacja tego roszczenia, która może odbyć się na drodze bezspornej, tj. umownej lub w trybie sądowym. To w jakiej formie roszczenie będzie realizowane znacząco wkracza poza zakres postępowania podziałowego. Z tego też względu organ administracji publicznej nie może żądać od strony skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego, a następnie wystąpienia z wnioskiem do podział nieruchomości. Takie działanie organu jest całkowicie nieuprawnione i pomija charakter tego roszczenia. Nadmienić także wypada, że w sytuacji, gdy "przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze ( art.151 k.c.). W niniejszej sprawie T.D. wystąpiła z wnioskiem o podział nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położonej w Warszawie w dzielnicy [...] przy ul. [...]. Jako podstawę prawną żądania wnioskodawczyni wskazała art. 95 pkt 4 u.g.n., zaś jako podstawę roszczenia art. 231 § 2 k.c. W takiej sytuacji, rolą organu była ocena wniosku T.D. pod względem wskazanego celu podziału. Skoro, jak wyżej wskazano, tryb objęty regulacją art. 95 pkt 4 ug.n. to tzw. tryb podziału uproszczonego, mający na celu wydzielenie działek będących przedmiotem roszczeń bez względu na ich słuszność czy też nie, to organ nie mógł żądać od strony udokumentowania roszczenia poprzez złożenie pozwu do sądu cywilnego. Wytoczenie bowiem powództwa jest jedynie sposobem realizacji samego roszczenia, które powstało na podstawie ustawy. Jak wynika z akt sprawy, strona zamierza to roszczenie zrealizować w formie umownej, a nie sporu sądowego – co nie może stanowić przeszkody do zatwierdzenia podziału nieruchomości. Na etapie postępowania administracyjnego w sprawie podziału nieruchomości rolą organu, w zakresie przesłanek materialnych, było ustalenie czy roszczenie, na które wskazuje wnioskodawczyni ma charakter ustawowy (a jak wiadomo – ma taki charakter), indywidualny i skonkretyzowany. Co do zasady zgodzić się należy, że ciężar udowodnienia tej okoliczności spoczywa na wnioskodawcy, chociaż zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej to organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wypełnienie tych obowiązków nie oznacza jednak, że to organ ma poszukiwać dowodów, na które mogłaby się powołać strona realizując swoje żądanie podziału działki. Wnioskodawczyni konkretnie wskazała roszczenie, jakie jej przysługuje i wyjaśniła jaki jest cel podziału nieruchomości. Dlatego niezasadne jest stanowisko organów o nieudokumentowaniu przez wnioskodawczynię roszczenia, w tym także sposób udokumentowania tego roszczenia wskazany przez organy. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, gdyż nie odpowiadają one prawu. Organy bezsprzecznie naruszyły art. 95 pkt 4 u.g.n., a także art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Nie można jednak zgodzić się z Sądem I instancji, że doszło do naruszenia art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., gdyż przepisy te nie miały w sprawie zastosowania. Wskazana przez wnioskodawczynię podstawa prawna żądania podziału nieruchomości wyklucza badanie przesłanek wynikających z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. albowiem stałoby to w sprzeczności z celem art. 95 pkt 4 u.g.n. Ponownie zatem rozpatrując wniosek T.D. organ pierwszej instancji prawidłowo oceni go przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 95 pkt 4 u.g.n. uwzględniając powyższe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.