I OSK 2825/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 361/15 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 361/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] stycznia 2015 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zwrotu działek. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] lutego 2014 r. Starosta Krakowski, działając na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) (dalej: "u.g.n.") orzekł o odmowie zwrotu działek: nr A/3 i nr B, objętych księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. 41, jedn. ewid. [...], m. K., odpowiadających wywłaszczonej parceli l. kat. [...]. gm. kat. B. M., na rzecz: A. B., L. B., Z. B., M. B. oraz A. B. W ocenie organu, nieruchomość nie stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia. Odwołanie od powyższej decyzji, uzupełnione pismem z 20 marca 2014 r. złożył A. B.. Zarzucił naruszenie przepisów: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. Zdaniem skarżącego, organ nie doprecyzował wskazanego w orzeczeniu wywłaszczeniowym celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego A. - II etap. Skrytykował również ustalenie szczegółowego celu wywłaszczenia na podstawie dokumentacji powstałej już po wywłaszczeniu. Pomimo, iż do wywłaszczenia doszło w kwietniu 1966 r. (na podstawie zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej z 1960 r.) - organ oparł się na szczegółowym planie zagospodarowania terenu os. A. z kwietnia 1972 r., zdjęciach lotniczych/satelitarnych z 1970 i 1975 r. oraz Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z marca 1967 r. Doszedł do wniosku, iż obie działki położone były na terenie przeznaczonym na ul. R., arterię ruchu normalnego o szerokości 30 m w liniach regulacyjnych + 10 m na wydzielone torowisko tramwajowe. Inwestycja ta miała być zrealizowana do 1970 r. Tymczasem oględziny przeprowadzone w dniu 17 listopada 2009 r. wykazały, iż obie działki pozostają w dalszym ciągu niezagospodarowane - zlokalizowany jest na ich jedynie fragment chodnika, a w pozostałej części działki są porośnięte trawą. Jest również faktem notoryjnym, że ul. R. przebiega poza terenem obu działek, a linia tramwajowa na Osiedlu A. nie została do dnia dzisiejszego zrealizowana. Nie bez znaczenia jest również stanowisko Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, iż tylko jedna z działek objętych wnioskiem (nr A/3) "jest zajęta pod pas drogowy drogi wewnętrznej". Działka nr B w ogóle nie jest więc wykorzystywana na jakiekolwiek cele związane z zapewnieniem komunikacji w tym rejonie, a zatem, jeśli taki był cel wywłaszczenia, to nie został on zrealizowany. Z kolei, przeznaczenie części drugiej z działek (nr A/3) na pas drogowy drogi wewnętrznej wskazuje, że cel w postaci drogi publicznej również nie został zrealizowany. Wojewoda Małopolski decyzją z [...]stycznia 2015 r., na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że nieruchomość, stanowiąca w dacie wywłaszczenia własność T. B., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z [...]kwietnia 1966 r. Nr [...], wydanym w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94), z przeznaczeniem na cele budowy osiedla mieszkaniowego "A." - II etap, zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową nr [...], wydaną przez Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1960 r. znak [...]. O jej zwrot wystąpili spadkobiercy byłego właściciela tj. A. B., L. B., Z. B., M. B. oraz A. B. Wojewoda wskazał, że pomimo podjętych przez organ pierwszej instancji działań mających na celu odnalezienie w zasobach archiwalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego. Archiwum Państwowego w Krakowie, Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, Urzędu Miasta Krakowa oraz Archiwum Akt Nowych w Warszawie w/w zaświadczenia lokalizacji szczegółowej opatrzonej numerem [...], do akt sprawy pozyskano jedynie zaświadczenie lokalizacji szczegółowej wydane przez Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...]października 1960 r., znak [...], opatrzone numerem [...], którym ustalona została lokalizacja szczegółowa osiedla "A." na terenie położonym w Krakowie w dzielnicy "K.". Organ pierwszej instancji dokonał swoich ustaleń w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia, w oparciu o zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej nr [...], a nie jak wskazano w orzeczeniu wywłaszczeniowym nr [...]. Z analizy mapy wykonanej w skali 1:2880, stanowiącej załącznik do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej wydanej przez Prezydium Rady Narodowej w Krakowa z dnia [...] października 1960 r. znak [...] opatrzonego nr [...] oraz sporządzonego w dniu [...] lipca 1963 r. aneksu do tego zaświadczenia opiniującego pozytywnie korektę lokalizacji os. A. wynika, iż zawnioskowana do zwrotu parcela l. kat. [...] znajduje się na obszarze przeznaczonym pod budowę osiedla mieszkaniowego A.. Postępowanie dowodowe wykazało, iż nieruchomość ta została wykorzystana w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. na cel wywłaszczenia, doprecyzowany w oparciu o dokumentację pozyskaną do akt sprawy w postaci: zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z [...] października 1960 r. znak [...], aneksu do to tej decyzji z [...]lipca 1963 r. oraz załącznika graficznego, załącznika graficznego pn. "szczegółowy plan zagospodarowania terenu os. A. B III etap pawilon handlowo-usługowy", zdjęcia satelitarnego z 1965 r., zdjęć lotniczych z lat 1970 i 1975 r., jak również na podstawie ustaleń pierwszego w historii Krakowa planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...]Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z [...]marca 1967 r. (Dz. U. Nr 9 z 17 kwietnia 1967 r., poz. 28) jako realizacja infrastruktury w postaci fragmentu pasa drogowego ul. Cz., chodnika przy skrzyżowaniu ulic R. i Cz., oraz towarzyszącego mu pasa zieleni. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia w zasadzie nie mają znaczenia postanowienia zawarte w dokumentacji projektowej czy realizacyjnej określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli dokumentacja taka została sporządzona po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, chyba że z ich treści lub całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że odzwierciedlają one wcześniejsze (tj. sprzed daty wywłaszczenia) ustalenia w tym przedmiocie. Podobnie dla doprecyzowania ogólnie określonego celu wywłaszczenia wiążące znaczenie mają w zasadzie jedynie dokumenty powstałe przed datą wywłaszczenia. Wobec bardzo ogólnie określonego celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego oraz faktu pozyskania przez organ pierwszej instancji tylko kilku dokumentów dotyczących inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia pochodzących sprzed daty odjęcia prawa własności przedmiotowej nieruchomości, pozyskany przez organ pierwszej instancji dokument, tj.: załącznik graficzny opisany jako "szczegółowy plan zagospodarowania terenu os. A. B III etap "pawilon handlowo usługowy" datowany na kwiecień 1972 r. a przedstawiający w sposób bardzo szczegółowy istniejący i projektowany sposób zagospodarowania obszaru, w którym położona była wywłaszczona nieruchomość, może mieć znaczenie dla skonkretyzowania celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jednak jedynie w zakresie, w jakim potwierdza okoliczność rzeczywistego jej przeznaczenia pod realizację celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, tj. osiedla mieszkaniowego "A.". Analiza tego dowodu potwierdza ustalenia dokonane w tym zakresie przez organ pierwszej instancji, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot znalazła się w granicach projektowanego osiedla mieszkaniowego "A." - zgodnie z założeniami powołanego wcześniej, sporządzonego przed datą wywłaszczenia załącznika graficznego do zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej z [...] października 1960 r. nr [...]. "Szczegółowy plan zagospodarowania terenu os. A. B III etap pawilon handlowo-usługowy" z 1972 r., przedstawiający istniejący i projektowany sposób zagospodarowania potwierdza, iż przedmiotowa nieruchomość była niezbędna dla realizacji celu wskazanego w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z [...] kwietnia 1966 r., tj. pod realizację ww. osiedla mieszkaniowego A.. Jak bowiem wynika z analizy w/w dokumentu graficznego na terenie zawnioskowanej do zwrotu parceli l. kat. 671/2 miał znajdować się fragment pasa drogowego ul. Cz., chodnik przy skrzyżowaniu ulic Cz. i R., a także pas zieleni. Porównanie w/w dokumentu graficznego z treścią mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy organu pierwszej instancji (karta akt 165) potwierdza prawidłowość dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń, iż przedstawiona na sporządzonym dla pawilonu handlowo-usługowego planie zagospodarowania terenu os. A. z 1972 r. infrastruktura w pełni odpowiada infrastrukturze przedstawionej na aktualnej mapie zasadniczej. Fakt realizacji celu wywłaszczenia zgodnie z wyżej powołanym opracowaniem graficznym, na stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości potwierdza również przeprowadzona [...]listopada 2009 r. rozprawa administracyjna połączona z oględzinami działek nr A/3 i nr B. W trakcie oględzin ustalono, że na terenie działki nr B poza częścią parkingu znajdującego się na sąsiedniej działce nr 746 znajduje się chodnik o szerokości 3 płytek betonowych od strony wschodniej ograniczony krawężnikiem, a także słup z lampą oświetleniową, słup telefoniczny i studzienka telekomunikacyjna. Z kolei, na działce nr A/3 znajduje się chodnik (w części południowej o szerokości 2 płytek betonowych, w części północno-wschodniej o szerokości 1 płyty betonowej ograniczony betonowymi krawężnikami), sama zaś działka nr A/3 w części zajęta jest pod fragment jezdni asfaltowej. Jak wynika z pism Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z [...] września 2013 r. oraz [...] grudnia 2014 r. znak: [...] jest to pas drogowy drogi wewnętrznej stanowiącej sięgacz od ul. B. Cz. Jakkolwiek zatem wobec faktu istnienia obecnie na działce nr B jedynie dziko rosnącej roślinności, trudno mówić o pasie zieleni, to jednak sama infrastruktura zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości w pełni odpowiada infrastrukturze na tej nieruchomości planowanej w ramach osiedla mieszkaniowego. Wojewoda zauważył, że realizacja celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, obejmuje nie tylko budowę bloków mieszkalnych, ale także infrastrukturę potrzebną do prawidłowego funkcjonowania osiedla, tj. budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne (w tym piesze), parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże oraz zieleń osiedlową. Ponadto, za infrastrukturę związaną nierozdzielnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców uznaje się ponadto wszelkie instalacje podziemne: linie komunikacyjne, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną czy kanały deszczowe. Jak wynika z treści pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z [...] lipca 2009 r., na działce nr B znajduje się wykonane w 1968 r. przyłącze wodociągowe zaopatrujące w wodę położone w sąsiedztwie działek stanowiących przedmiot niniejszego postępowania budynki przy ul. R.. Z treści pisma Enion S. A. wynika, że w rejonie przedmiotowych działek zlokalizowana jest, wykonana w 1969 r. sieć energetyczna tj. linia kablowa AKSFta 4x95 niskiego napięcia ze ST. Trafi 4706 do zasilania budynków przy ul. Cz. oraz gazociąg średniego ciśnienia DN 200 stal., na istnienie którego, nie podając jednak daty jego wykonania, wskazała Karpacka Spółka Gazownictwa sp. z o.o. Urządzenia te powstały w ścisłym związku z realizacją osiedla mieszkaniowego A. jako typowa dla tego rodzaju inwestycji infrastruktura niezbędna do jej prawidłowego funkcjonowania. Zdaniem Wojewody Małopolskiego ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny i prawny wyklucza możliwość uznania przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel jej wywłaszczenia. Z powołanych wyżej, pozyskanych przez organ pierwszej instancji środków dowodowych wynika, iż co najmniej od roku 1968 r. zrealizowano na części przedmiotowej nieruchomości podziemną infrastrukturę techniczną służącą obsłudze budynków mieszkalnych powstałych na terenie sąsiadującym z nieruchomością objętą wnioskiem o zwrot (budynki przy ul. R. 35 i 37). Organ odwoławczy w pełni podzielił również dokonaną przez organ pierwszej instancji analizę zgromadzonego w sprawie materiału fotograficznego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wskazał bowiem, iż: "Na zdjęciu z roku 1965 (przed wywłaszczeniem) przedmiotowa parcela l. kat. [...]stanowiła pole uprawne przylegające do ul. R. Cały teren wokół, który przeznaczony był pod osiedle mieszkaniowe A. stanowił w tym czasie pola uprawne z miejscami pojawiająca się zabudową jednorodzinną. Na zdjęciu z roku 1970 (tj. 4 lata po wywłaszczeniu) widoczna jest nowopowstała droga biegnąca wzdłuż przedmiotowej nieruchomości w kierunku południowym. Przedmiotowa nieruchomość północno - zachodnim narożnikiem wchodziła w powyższą drogę, natomiast pozostała część nie była jeszcze zagospodarowana. Na zdjęciu z roku 1975 (tj. 9 lat po wywłaszczeniu) przedmiotowa nieruchomość usytuowana przy skrzyżowaniu ul. R. i nowopowstałej drogi stanowiła fragment drogi oraz teren zielony z chodnikami. Teren znajdujący się w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości widoczny na powyższych zdjęciach z roku 1970 i 1975, który również przeznaczony był pod osiedle mieszkaniowe A., zagospodarowany został pod drogi, szkołę, pawilon handlowo-usługowy, jak również pod budynki wielomieszkaniowe wraz z infrastrukturą w postaci chodników i trawników. Z analizy powalanych zdjęć lotniczych wynika zatem, iż przedmiotowy teren w okresie 10 - ciu lat od daty wywłaszczenia przekształcił się z terenu pól uprawnych z zabudową jednorodzinną w teren osiedla mieszkaniowego z infrastrukturą osiedlową". Jednocześnie organ odwoławczy, odnosząc się do wyrażonego w piśmie z dnia 20 marca 2014 r. zarzutu, iż Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 22 lipca 2009 r. nr [...] orzekającą o zwrocie sąsiednich działek, a zatem na podstawie art. 110 K.p.a. organ odwoławczy jest związany jej postanowieniami również w niniejszym postępowaniu wskazano, iż jak wynika z uzasadnienia powołanej decyzji Wojewody Małopolskiego zwracane wówczas działki, w przeciwieństwie do nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania były niezagospodarowane i niezabudowane, a także nie nosiły żadnych śladów poniesionych nakładów inwestycyjnych, ani też żadnych śladów jakiejkolwiek działalności mającej służyć mieszkańcom osiedla, związanej z realizacją celu wywłaszczenia. Tym samym dokonana wówczas przez organy administracji publicznej zgromadzonego ocena materiału dowodowego doprowadziła te organy do odmiennej niż obecnie oceny prawnej. W skardze na powyższą decyzję A. B. wniósł o jej zmianę poprzez orzeczenie o zwrocie nieruchomości, względnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, jak również art. 80, art. 107 § 1 i § 3, oraz art. 138 § 1 pkt 1, a także art. 8 w związku z art. 110 K.p.a. oraz art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez: 1) brak wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, 2) dowolne przyjęcie, iż cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie został zrealizowany, 3) dowolne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie istnieje stan "zbędności" nieruchomości objętych wnioskiem, 4) uznanie, iż nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem różnią się (jeśli chodzi o ich zagospodarowanie i związek z celem wywłaszczenia) od nieruchomości sąsiednich, które zostały uprzednio zwrócone ich poprzednim właścicielom 5) utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd odnotował, że w niniejszej sprawie wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W prawomocnym wyroku z 27 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Kr 702/11, oddalił on skargę na decyzję kasatoryjną Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano: "Organ II instancji uchylając decyzję Starosty Krakowskiego przyjął, że organ l instancji ustalając cel wywłaszczania przedmiotowej nieruchomości nieprawidłowo oparł się na treści zaświadczenia lokalizacji szczegółowej wydanej przez Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z [...] października 1960 r. nr [...] opatrzonego numerem [...] dotyczącego lokalizacji osiedla A. na terenie położonym w Krakowie w dzielnicy K.. Tymczasem ze zgromadzonych w sprawie dokumentów m.in. orzeczenia wywłaszczeniowego wydanego przez Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 15 kwietnia 1966r., wynika, że wywłaszczone w/w orzeczeniem parcele (w tym część parceli katastralnej l. kat. [...], odpowiadająca parceli l. kat. 671/2) są niezbędne pod budowę osiedla A. -II etap, zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia [...] października 1960 Znak [...]Także we wniosku wywłaszczeniowym Dyrekcji Inwestycji Miejskich III z dnia [...] stycznia 1966 r. nr [...], wprost odwołano się do zaświadczenie lokalizacji nr [...]. Organ l instancji dokonał oceny zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...], a nie zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...], która dotyczyła budowy osiedla "A." - II etap w Krakowie. Tym samym nie wyjaśnił istotnej dla sprawy okoliczności, a to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Sąd uznał, że Starosta podjął kroki celem odnalezienia powołanego wyżej zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...]. W tym celu dokonano kwerendy akt wywłaszczeniowych [...]- budowa osiedla A., [...]- budowa osiedla A. sektor C, [...] budowa osiedla A. oraz [...] budowa osiedla A., jednakże nie odnaleziono zaświadczenia nr [...], a jedynie zaświadczenie nr [...] (k. 257 akt administracyjnych). Przedmiotowego zaświadczenia poszukiwano również w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Małopolskiego, w Archiwum Akt Nowych, w Urzędzie Miasta Krakowa, w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim i w Archiwum Państwowym. Nigdzie go jednak nie odnaleziono. Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji wykonał wskazania zawarte w wyroku WSA w Krakowie. Ponieważ jednak przedmiotowy dokument nie został odnaleziony, prawidłowo orzeczono na podstawie pozostałych, dostępnych dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, a w szczególności na podstawie zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...], które obejmowało również teren będący przedmiotem niniejszego postępowania. W orzeczeniu o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości z dnia 15 kwietnia 1966 r. cel wywłaszczenia określono bardzo ogólnie – jako "budowa osiedla mieszkaniowego A. - II etap". Opisane wyżej zaświadczenie lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] października 1960 r., ani też pozostałe zgromadzone w aktach sprawy dokumenty pochodzące sprzed wywłaszczenia nie pozwalają na dokładniejsze określenie celu wywłaszczenia. W takiej sytuacji Sąd uznał, że nie da się bardziej sprecyzować celu wywłaszczenia, a celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego A. Ustalenia, czy w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. cel wywłaszczenia został zrealizowany mogą być poczynione w oparciu o wszelkie istniejące dowody, także na podstawie dokumentacji powstałej już po wywłaszczeniu. Innymi słowy to nie doprecyzowanie celu wywłaszczenia nastąpiło na podstawie dowodów powstałych już po wywłaszczeniu, lecz dowody te posłużyły do ustaleń w zakresie realizacji celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "A.". Sąd wskazał, że dokumentacja wydana po wywłaszczeniu, a zebrana w aktach sprawy może mieć znaczenie dla skonkretyzowania celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jednak jedynie w zakresie, w jakim potwierdza okoliczność rzeczywistego jej przeznaczenia pod realizację celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, tj. osiedla mieszkaniowego "A.". Sąd podniósł, że organ pierwszej instancji podjął zakrojone na szeroką skalę poszukiwania dokumentacji związanej z procesem wywłaszczeniowym aby sprecyzować cel wywłaszczenia, jednakże nie przyniosły one rezultatów. Nie można organom prowadzącym postępowanie zarzucić skutecznie jakichkolwiek zaniedbań w tej kwestii. Nie da się wykluczyć, że dokładniejszej dokumentacji planowanej budowy osiedla A. przed wywłaszczeniem nigdy nie było, albo też, że była, lecz w ciągu pięćdziesięciu lat zaginęła. Sam fakt braku bardziej szczegółowej dokumentacji powstałej przed wywłaszczeniem nie jest jednoznaczny ze stwierdzeniem zaistnienia przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Oznacza to jedynie brak możliwości bardziej precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia i konieczność przyjęcia, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego. Budowa osiedla mieszkaniowego to nie tylko budowa domów mieszkalnych, lecz także budynków handlowych, usługowych, szkół, przedszkoli oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągów komunikacyjnych, zieleni, placów zabaw dla dzieci oraz parkingów. WSA stwierdził, że bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące niedostatecznego wyjaśnienia kwestii jaki był faktycznie cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz posłużenia się przy tym dokumentami, które powstały już po wywłaszczeniu. Ustalenia faktyczne dokonane w powyższym zakresie nie budzą wątpliwości Sądu. Sąd podzielił ocenę dowodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dokonaną przez Wojewodę Małopolskiego, iż zarówno pas drogowy, jak i urządzenia przesyłowe powstały w ścisłym związku z realizacją osiedla mieszkaniowego A. jako typowa dla tego rodzaju inwestycji infrastruktura niezbędna do jej prawidłowego funkcjonowania, a teren, na którym położone są działki będące przedmiotem postępowania w ciągu dziesięciu lat tj. pomiędzy 1965 a 1975 rokiem przekształcił się z pól uprawnych w osiedle z infrastrukturą osiedlową. Tym samym prawidłowe było ustalenie, iż cel wywłaszczenia został na przedmiotowych działkach zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Odnosząc się do zarzutu, iż realizacja na nieruchomościach instalacji przesyłowych jest bez znaczenia, Sąd wskazał, że na działkach zlokalizowana jest sieć wodociągowa, energetyczna i gazowa, zostały one wybudowane bardzo krótkim okresie po dokonaniu wywłaszczenia i niewątpliwie miały bezpośredni związek z budową osiedla A. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, iż "przeprowadzone w dniu 17 listopada 2009 r. wykazały, iż obie działki pozostają w dalszym ciągu niezagospodarowane". W wyniku oględzin ustalono, że na obu działkach znajduje się fragment chodnika, a ponadto na działce nr B również fragment wyasfaltowanego parkingu, zaś na działce nr A/3 również fragment jezdni asfaltowej. Fakt, że na tej działce znajduje się również "rozjeżdżone błoto" nie zmienia oceny, iż wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowania zgodnie z celem wywłaszczenia tj. na infrastrukturę niezbędną do funkcjonowania osiedla mieszkaniowego. Nieprawdziwe jest również stwierdzenie jakoby "organ doszedł do wniosku, iż obie działki położone były na terenie przeznaczonym na "ul. R., arterię ruchu normalnego o szerokości 30 m w liniach regulacyjnych + 10 m na wydzielone torowisko tramwajowe". Inwestycja ta miała być zrealizowana do 1970 r.". W zaskarżonej decyzji żadne takie ustalenie się nie znalazło. Celem wywłaszczenia nie była realizacja linii tramwajowej, lecz budowa osiedla i w tego też względu brak na tym terenie linii tramwajowej (mimo, iż przewidywał ją plan miejscowy z 1967 roku) nie wpływa na ocenę, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sąd wskazał także, że to, iż na działce nr B nie jest usytuowana droga wewnętrzna nie zmienia faktu, że cel wywłaszczenia został na niej zrealizowany. Nie tylko bowiem droga (w tym droga wewnętrzna), ale również ciąg pieszy - chodnik stanowi ciąg komunikacyjny. Co do zasady rację ma skarżący, iż droga wewnętrzna może stanowić własność osoby fizycznej. Oznacza to, że status prawny drogi przebiegającej przez działkę nr A/3 nie stoi na przeszkodzie jej zwrotowi poprzedniemu właścicielowi (jak miałoby to miejsce w przypadku drogi publicznej). Nie zwalnia to jednak organu prowadzącego postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości od badania, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jak wynika z pisma ZIKIT z dnia [...] grudnia 2014 r. stanowi teren ogólnodostępny, a zatem każdy może z niej korzystać. Mimo, iż formalnie nie jest zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, to de facto jest dostępna publicznie dla każdego, stanowiąc przy tym własność Gminy Kraków. Niewątpliwie więc jest wykorzystywana na cele komunikacyjne. O ile więc sam status drogi nie stoi na przeszkodzie zwrotowi nieruchomości, to przeszkodą taką jest sposób zagospodarowania nieruchomości i wykorzystanie jej na cel wynikający z decyzji o wywłaszczeniu tj. na infrastrukturę nieodłącznie związaną z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. B. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie został zrealizowany, a nieruchomości objęte wnioskiem nie są nieruchomościami "zbędnym" w rozumieniu przedmiotowej ustawy. W oparciu o powyższy zarzut wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutu skargi kasacyjnej. Zarzut ten może być poddany analizie jedynie w zakresie przepisów art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Uwaga ta jest konieczna z uwagi na posłużenie się przez wnoszącego kasację zwrotem o naruszeniu prawa materialnego, w szczególności art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, zwrot "w szczególności" jest semantycznie pusty. Sąd bada podstawy tylko w zakresie przepisów wyraźnie powołanych (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 656/04). Zarzut, w zakresie w jakim wyraźnie odwołuje się do przepisów art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest bezzasadny. Przede wszystkim, jest wadliwie skonstruowany. Wskazany został jeden rodzaj naruszenia, tj. błędna wykładnia. Opis naruszenia sprowadza się do błędnego uznania, że cel wywłaszczenia został w niniejszej sprawie zrealizowany, a nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot nie są nieruchomościami "zbędnymi" w rozumieniu ustawy. Tymczasem, wykładnia jest procesem odczytania treści abstrakcyjnej normy prawnej, zaś przyjęcie, czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada określonej normie prawa materialnego jest procesem stosowania prawa. Wnoszący kasację nie podniósł zarzutu niewłaściwego zastosowania norm art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z opisu naruszenia nie wynika także, na czym, zdaniem wnoszącego kasację, polega błędna wykładnia tych norm. Już te wadliwości świadczą o bezzasadności skargi kasacyjnej. Z uwagi na treść opisu naruszenia oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej można odnieść się do zasadniczej kontrowersji, do której doszło na tle odmowy zastosowania w niniejszej sprawie dyspozycji art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Najpierw, odnotowując brak zarzutów procesowych, przypomnieć należy, że nie można w skardze kasacyjnej stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSA i wsa 2005/4/67). Ocena trafności zastosowania norm art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może więc być prowadzona w oderwaniu od ustaleń w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek materialnoprawnych tkwiących w hipotezach tych norm. Chodzi o dwie kwestie: cel wywłaszczenia i zrealizowanie tego celu. W odniesieniu do pierwszej przesłanki, skonstatować należy, że w zaskarżonej decyzji ustalono nie tylko cel ogólny, tj. budowę osiedla mieszkaniowego A., ale także cel szczegółowy – realizację infrastruktury w postaci fragmentu pasa drogowego ul. Cz., chodnika przy skrzyżowaniu ulic R. i Cz. oraz towarzyszącego u pasa zieleni. Sąd pierwszej instancji ograniczył się do odnotowania ustalenia o celu ogólnym wywłaszczenia. Jednak w sytuacji, gdy Sąd jednocześnie uznał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i dowolną ocenę przeprowadzonych w sprawie dowodów, należy przyjąć, że stanowisko Sądu w tym zakresie nie stanowiło uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od braku zarzutu o charakterze procesowym warto dodać, że ustalenie celu wywłaszczenia na podstawie orzeczenia wywłaszczeniowego oraz zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...], wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w Krakowie było prawidłowe. Posłużenie się zaświadczeniem nr [...], dla odtworzenia celu określonego w zaświadczeniu nr [...], w ponownym postępowaniu administracyjnym, nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania. Kwestia ta została obszernie przedstawiona w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji. Również posłużenie się planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą [...] marca 1967 r. oraz szczegółowym planem zagospodarowania terenu osiedla A. z 1972 r., nie stanowiło naruszenia w zakresie ustalenia celu i realizacji celu wywłaszczenia. W sytuacji, w której ustalany jest stan faktyczny sprzed kilku dziesięcioleci, należy brać pod uwagę każdy zachowany dokument mający związek z procedurą wywłaszczenia. Ocena materiału dowodowego powinna natomiast odpowiadać wymogom art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w związku z powołanymi dowodami, nie doszło do naruszeń wskazanych przepisów. Nie budzi wątpliwości, że tak ustalony cel wywłaszczenia został zrealizowany w odniesieniu do obu działek. Parking, chodnik i droga, a także pas zieleni, wprost nawiązują do celu szczegółowego. Słup z lampą oświetleniową, słup telefoniczny, studzienka telekomunikacyjna, stanowią infrastrukturę, której nie sposób uznać za niezwiązaną z celem ogólnym. Ich lokalizacja na terenie wywłaszczonych działek stanowi konsekwencję celu szczegółowego przewidzianego dla terenu, jakim jest pas drogowy. Niezależnie od tego, stwierdzić należy, że oceniając realizację celu wywłaszczenia niewielkiego terenu, stanowiącego obecnie fragment terenu, nie można abstrahować od tego, że fragment ten stanowi część większego obszaru przekształconego w urbanizacyjną całość osiedla mieszkaniowego. Włączenie spornych działek do tego zurbanizowanego obszaru zostało zaś w niniejszej sprawie wykazane dokumentacją zagospodarowania osiedla A., w tym dokumentacją lotniczą. To, że droga osiedlowa nie ma statusu drogi publicznej, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, nie ma znaczenia dla oceny, czy jest ona częścią zrealizowanego osiedla mieszkaniowego. Skoro zaś, jak wynika obszernego materiału dowodowego, na jaki powołały się organy oraz Sąd pierwszej instancji, droga ta została zrealizowana w ramach realizacji osiedla A., to należy przyjąć, że także w tym aspekcie cel wywłaszczenia został zrealizowany. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.