I OSK 2821/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 252/23 w sprawie ze skargi L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 252/23, oddalił skargę L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 stycznia 2023 r. nr SKO.41/4199/GG/2022 w przedmiocie opłaty adiacenckiej Od wyroku Sądu I instancji skarżący wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 98a § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, 1113, 1463 dalej u.g.n.) poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące ustaleniem wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości [...] , gmina N., oznaczonej, jako działka nr [...], na skutek jej podziału, na zawyżoną kwotę [...] zł, czym organ naruszył słuszny interes skarżącego L. K.; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, 1113,1463.) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo, że wbrew ocenie sądu I instancji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem w/w przepisów, gdyż organ zaniechał wykonania obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes L. K., ponadto postępowanie zostało przeprowadzone z zaniechaniem wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz orzeczenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego w sprawie, co miało swój wyraz m. in. w całkowitym pominięciu istotnych okoliczności wynikających z dokumentów przedłożonych przez L. K. w toku postępowania; 3. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że wbrew ocenie sądu I instancji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem w/w przepisów, gdyż postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej zostało przeprowadzone w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, z pominięciem obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, z zaniechaniem obowiązku czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Mając na względzie powyżej wywiedzione zarzuty wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten bowiem z uwagi na przywołany wyżej przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. - w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie bada całokształtu sprawy, a jedynie weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać także z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Oznacza to konieczność podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powyższego wymogu nie spełnia gołosłowne stwierdzenie, że zaskarżony wyrok naruszył wskazane w ramach zarzutów procesowych regulacje prawne k.p.a. ( art. 7, w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 k.p.a. w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a.). Ani w podniesionych zarzutach, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie określono na czym konkretnie naruszenie powyższych przepisów polega. Nie sposób więc domniemywać, w jaki sposób naruszenie powyższych przepisów rzutowało na treść zaskarżonego wyroku. Jak już wyżej wskazano, nie każde naruszenie przepisu prawa procesowego skutkuje uchyleniem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, lecz tylko takie, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co wyraża się w przypuszczeniu, że gdyby nie doszło do naruszenia tych przepisów w sprawie mogłoby zapaść rozstrzygnięcie innej treści niż wyrażone w skarżonym wyroku. Brak wskazania takiej relacji między naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej i powoduje niemożność jej uwzględnienia w tym zakresie. Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy administracji nie sprostały ciążącemu na nim obowiązkowi należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych. W tym przypadku także zarówno w petitum skargi jak i w jego uzasadnieniu skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać zaniechanie organu, które jak sformułował skarżący kasacyjnie, polegało na nieinformowaniu go o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie przedstawił tym samym jedynie tezę, która nie została w żaden sposób uargumentowana, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości, aby odnieść się skutecznie do tego zarzutu. Nie jest także zasadny określony w pkt pierwszym skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 98a § 1 u.g.n.( prawidłowo art. 98a ust. 1 u.g.n.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie tego zarzutu skarżący kasacyjnej podnosi, że WSA oraz nie wziął pod uwagę "okoliczności, w jakich doszło do podziału nieruchomości, w szczególności przeznaczenia części gruntu na drogę publiczną, co bezwzględnie ma wpływ na wartość nieruchomości." W opozycji do powyższego stanowiska, w ocenie NSA, sąd pierwszej instancji prawidłowo w tym zakresie stwierdził, że nie należało pomniejszyć wyceny wzrostu wartości nieruchomości o powierzchnię wchodzących w jej skład gruntów przeznaczonych pod drogę publiczną. W dacie wydawania decyzji podziałowej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy N., zatwierdzony uchwałą nr XIII/62/19 Rady Gminy N. z dnia 29 października 2019 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. etap II część IIIA (19 (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2019 r. poz. 6278) oraz uchwałą nr X/77/03 Rady Gminy N.z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego (dalej, jako: m.p.z.p.) gminy N. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2003 r. Nr 143, poz. 3110). W istocie w ww. m.p.z.p. przewidziano, że działka nr [...] leży na terenie przeznczonym m.in. pod poszerzenie drogi publicznej, jednakże z treści decyzji podziałowej z dnia 31 grudnia 2021 r. nie wynika, by grunt ten został wydzielony na wskazany cel. W wyniku zatwierdzonego podziału z dawnej działki nr [...] wydzielono działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha przeznaczone pod zabudowę oraz działki [...] o powierzchni [...] ha i nr r [...] o powierzchni [...] ha przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Zatem żadna z projektowanych działek nie została przeznaczona pod drogę publiczną. Decyzja podziałowa z 31 grudnia 2021 r. o takiej treści została wydana na wniosek skarżącego i stała się ostateczna z dniem 13 stycznia 2022 r. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, zgodnie z którym należy przyjmować, iż jest ona zgodna z prawem i podlega wykonaniu do momentu, w którym nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i we właściwym trybie postępowania. W związku z tym nie doszło do przeniesienia na podstawie ww. decyzji podziałowej z mocy prawa własności działek przeznaczonych pod drogi publiczne na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Wobec tak ukształtowanego stanu faktycznego organy administracji, a także WSA w Lublinie słusznie uznały, że brak jest podstaw do pomniejszenie powierzchni nieruchomości podczas wyceny jej wartości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, o działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. Niezasadna jest również zarzuty, że wartość opłaty adiacenckiej została ustalona w oparciu o nieprawidłowy operat szacunkowy. Dla prawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej istotne znaczenie ma określenie wartości nieruchomości zarówno przed dokonaniem jej podziału, jak i po jego dokonaniu, bo dopiero porównanie tych wartości pozwala ustalić, czy podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, a w konsekwencji, czy zachodzi przesłanka do nakładania opłaty (zob. wyrok NSA z 28.10.2016 r., I OSK 3075/14, LEX nr 2168075). Operat szacunkowy stanowi jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Wartość dowodową oraz poprawność jego sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 1.07.2020 r., II SA/Po 1055/19, LEX nr 3032720, i wyrok NSA z 31.08.2022 r., III FSK 846/21, LEX nr 3420822). W operacie powinny być zawarte przyjęte sposoby określania wartości nieruchomości, wybrane podejścia, metody i techniki wyceny, sposoby określania wartości nieruchomości do określonego celu, w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego z uwagi na to, że nie dysponuje wiadomościami specjalnymi wymaganymi dla oceny wartości nieruchomości. Prawidłowo, zdaniem Sądu odwoławczego, organy wskazały, że sporządzony w badanej sprawie operat zawiera wymagane prawem elementy treści, w szczególności: przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne opracowania operatu, podstawy materialno-prawne opracowania operatu, źródła danych merytorycznych, określenie dat istotnych dla sporządzenia operatu, opis stanu nieruchomości (stanu prawnego, technicznego i użytkowego), wskazanie przeznaczenia nieruchomości, metodykę wyceny, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości (określenie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej przed podziałem, określenie wartości rynkowej nieruchomości po podziale), przedstawienie wyników końcowych i podsumowanie. Operat nie zawiera niejasności, braków i pomyłek rachunkowych. Tym samym mógł stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł (89 251 zł x 20%). Organ orzekający w sprawie ustalenia opłaty nie ma zatem obowiązku występowania do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o jego ocenę, jeżeli nie ma zastrzeżeń co do jego prawidłowości. Jeżeli natomiast strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, sama może skorzystać z możliwości skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu przez organizację rzeczoznawców - do czego uprawniona jest na mocy art. (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Skarżący kasacyjnie wprawdzie w piśmie z dnia 21 listopada 2022 r. zwrócił się do Kolegium o wyznaczenie mu 3-miesięcznego terminu na zawarcie stosownej umowy z organizacją rzeczoznawców majątkowych. Kolegium na przedstawienie takiej umowy wyznaczyło mu natomiast termin 30-dniowy. Skarżący jednak, pomimo upływu wyznaczonego terminu, nie przedstawił umowy zawartej z organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych. W związku z tym nie skorzystał z możliwości skutecznego podważenia sporządzonego operatu szacunkowego. Końcowo odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii fakultatywności opłaty adiacenckiej, Sąd pragnie zauważyć, że organ pierwszej instancji podlega odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w związku, z czym odstąpić od ustalenia opłaty adiacenckiej może np. gdy koszty prowadzenia w tym zakresie postępowania przewyższałyby wysokość samej opłaty. Odpowiedzialność organów gminy za jej politykę finansową jest faktem powszechnie znanym. Tym samym organ nie może w sposób dowolny zrezygnować, z przychodów na rzecz gminy (tak NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. wydanym w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt I OPS 5/09 oraz w wyroku z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1595/16, oba dostępne w CBOSA). Zatem trudna sytuacja majątkowa skarżącego nie może stanowić podstawy do uznania odstąpienia od ustalenia opłaty adiacenckiej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.