I OSK 2820/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 860/23 w sprawie ze skargi B. W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 860/23 oddalił skargę B. W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowień organów administracji obu instancji, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono, kto jest legitymowany do dochodzenia roszczeń związanych z wywłaszczeniem nieruchomości położonej w Warszawie przy Al. [...], stanowiącej na dzień wywłaszczenia działki numer [...] obrębie [...] o pow. [...] oraz numer [...] w obrębie [...] o pow. [...] pochodzące z nieruchomości zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi R. pod nr [...], objętej zbiorem dokumentów ZD nr [...], co było konsekwencją nienależytego i niewyczerpującego wyjaśnienia skarżącej, jakie dokumenty ma przedłożyć, mające wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej; 2) art. 90 § 2 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, mimo iż Sąd zważywszy na okoliczności sprawy, powinien ja rozpoznać na rozprawie, celem wysłuchania skarżącej i wyjaśnienia kwestii związanych z dziedziczeniem po byłej właścicielce nieruchomości, co w konsekwencji spowodowało, że Sąd nie podjął decyzji w oparciu o wszechstronne wyjaśnienie sprawy i oddalił skargę. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3) rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 marca 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 8 lutego 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku złożonego w dniu 7 lutego 2020 r. przez B. W., który został ponowiony w dniu 9 grudnia 2021 r. o zwrot nieruchomości położonej w Warszawie przy Al. [...], przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia 17 grudnia 1974 r. Rep. A nr [...], w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). W uzasadnieniu wskazanego postanowienia organ odwoławczy zaakceptował stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Jak wyjaśniono, przedmiotowa nieruchomość, stanowiła w dniu wywłaszczenia własność M. K., natomiast do wniosków B. W. z dnia 7 lutego 2020 r. oraz z dnia 9 grudnia 2021 r. nie zostały dołączone dokumenty, z którego wynikałaby legitymacja uprawniająca do wystąpienia z ww. wnioskiem o zwrot. Odwołano się przy tym do wcześniejszych postępowań o zwrot przedmiotowej nieruchomości zainicjowanych wnioskami E. O. oraz B. W. z dnia 16 lutego 2007 r., a także wnioskiem skarżącej z dnia 13 marca 2018 r. Powyższe stanowisko zaakceptował następnie Sąd I instancji oddalając skargę B. W. zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu skarżąca nie wykazała, że jest spadkobiercą po poprzedniej właścicielce wywłaszczonej nieruchomości. Treść postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 7 marca 2002 r. sygn. akt I Ns 1173/01 o stwierdzeniu nabycia spadku po matce skarżącej nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości. Wynika z niego, że skarżąca zainicjowała postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku w toku którego ustalono, że matka skarżącej pozostawiła ważny testament i dziedziczenie nastąpiło na jego podstawie, przy czym skarżąca nie została spadkobiercą swojej matki. Ustaleń tych, zdaniem Sądu, nie mogły podważać przedłożone odpisy aktów stanu cywilnego, tj. aktu zgonu matki skarżącej i akt urodzenia skarżącej. W konsekwencji Sąd uznał, że organ właściwie przyjął, że skarżąca nie wykazała legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i w sposób uprawniony utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy o odmowie wszczęcia postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1 ) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a.; 2) art. 90 § 2 P.p.s.a., jednakże należy przede wszystkim wyjaśnić, że w ramach w ramach postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ obowiązany jest do zbadania wszystkich materialnoprawnych przesłanek uzasadniających żądanie, w tym także tego, czy z wnioskiem o zwrot wystąpiły uprawnione osoby, a zatem te, których interesu dotyczy postępowanie w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zgodnie zaś z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie ustanawia samoistnej normy materialnoprawnej, nie wystarcza więc do przypisania statusu strony jakiemukolwiek podmiotowi. W tym zakresie przepis ten należy powiązać z właściwymi przepisami prawa materialnego, z których można wyprowadzić interes prawny, przyznający określonemu podmiotowi status strony postępowania. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., jest norma materialna prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 707/20). Wobec powyższego ustalenie, czy wniosek o zwrot nieruchomości złożyła osoba legitymowana, ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność ta musi być wyjaśniona w pierwszej kolejności, gdyż skuteczne wniesienie wniosku przez wszystkie osoby legitymowane, umożliwia badanie dalszych przesłanek zwrotu. Krąg podmiotów uprawnionych do zwrotu nieruchomości, zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), został ograniczony przez ustawodawcę tylko do poprzednich właścicieli oraz do ich spadkobierców. Stosownie bowiem do treści ww. przepisu, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, roszczenie o zwrot jest szczególnym prawem podmiotowym (uprawnieniem), ściśle powiązanym z dokonanym uprzednio wywłaszczeniem. Ustawodawca, stanowiąc prawo podmiotowe, ma swobodę w jego kształtowaniu i wprost przyznał je tylko poprzednim właścicielom oraz ich spadkobiercom, a nie następcom prawnym. Stąd też należy dać przewagę wykładni literalnej (por. E. Mzyk [w:] red. G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2008, s. 493, uw. 5 do art. 136; E. Mzyk w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 801-802, uw. 5). Zatem tylko spadkobierca przedkładający w postępowaniu o zwrot nieruchomości odpis prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź wypis zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia jest "legitymującym się" koniecznym dokumentem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2025 r. sygn. akt I OSK 533/22). Mając na uwadze powyższe rozważania prawidłowo w sprawie uznano, że skoro była właścicielka przedmiotowej nieruchomości nie żyje, a skarżąca wywodzi po niej swoje następstwo prawne to na datę złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinna przedstawić dowód w postaci postanowienia stwierdzającego prawa do spadku bądź akt poświadczenia dziedziczenia. Stosownie bowiem do art. 1027 K.c., względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Z tych względów właściwie Sąd I instancji przyjął, że przedłożone przez B. W. odpisy aktów stanu cywilnego, tj. akt zgonu M. K. i akt urodzenia skarżącej nie były wystarczające do wykazania, że jest spadkobiercą zmarłej matki. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy I Wydział Cywilny z dnia 7 marca 2002 r. sygn. akt I Ns 1173/01 spadek po M. K. nabyła w całości córka Z. L., nie zaś skarżąca. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a także na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 24 października 2025 r. B. W. wyjaśniła, że również jej siostra Z. L. - spadkobierczyni po M. K. zmarła oraz że nie miała ona ani zstępnych, ani małżonka, w związku z czym, w ocenie skarżącej, spadek nabyło z mocy ustawy rodzeństwo, w tym B. W. Jednocześnie potwierdziła, że pomimo przeprowadzonego postępowania spadkowego nie dysponuje dokumentem stwierdzającym nabycie spadku po zmarłej siostrze. Odnosząc się natomiast do kwestii ubiegania się o zachowek po matce M. K. wyjaśnić trzeba, że zachowek jest instytucją prawa spadkowego, którego istotę stanowi zagwarantowanie świadczenia dla najbliższych, którzy zostali pominięci w testamencie (bądź uwzględnieni w niższej wysokości) i w ten sposób odsunięci od dziedziczenia w takiej wysokości, w jakiej dziedziczyliby w przypadku zasad ustawowych. Uprawnienie do zachowku nie jest natomiast tożsame z uprawnieniami spadkobiercy i wystarczające dla wykazania następstwa prawnego. Niesporne okoliczności dotyczące nieprzedstawienia dokumentów wykazujących następstwo prawne po byłej właścicielce wywłaszczonej nieruchomości uzasadniały zakończenie postępowania na etapie wstępnym (procesowym), w którym organy prawidłowo oceniły niezaistnienie przesłanek do wszczęcia postępowania w zakresie zwrotu nieruchomości i zasadnie, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówiły wszczęcia postępowania. Z tych względów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył również art. 90 § 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako podstawę prawną rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym wskazano art. 119 pkt 3 P.p.s.a., w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Niewątpliwie zaskarżone postanowienie należy do katalogu postanowień wymienionych w art. 119 pkt 3 P.p.s.a., a zatem w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez Sąd I instancji trybu uproszczonego. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że stosownie do art. 90 § 2 P.p.s.a., Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym należy zatem wyłącznie do uznania sądu i nie jest uzależnione od woli strony. Nawet więc ewentualne złożenie wniosku o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2140/17, z dnia 27 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3500/18, z dnia 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2483/19 oraz z dnia 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1944/22). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tym samym stanowiska skarżącej dotyczącego wadliwości trybu rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarżąca nie wskazała, poza odwołaniem się do braku zrozumienia wymagań organów, jak również procedur związanych ze spadkobraniem, okoliczności, które – mimo formalnych podstaw do rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a. – miałyby skłonić Sąd I instancji do skierowania sprawy na posiedzenie jawne (art. 90 § 2 P.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nie doprowadziło także do pominięcia stanowiska strony skarżącej, albowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę. Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zamiast na rozprawie sprawy pozbawione są uzasadnionych podstaw. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 6 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań. Wymienione w tym przepisie pouczenia sądu powinny dotyczyć dokonywanych przez stronę czynności procesowych na danym etapie postępowania sądowoadministracyjnego i w powstałej sytuacji procesowej. Sąd nie ma natomiast obowiązku udzielania pouczeń co do wszelkich możliwych zachowań, a obowiązek ten odnosi się jedynie do pouczeń celowych z punktu widzenia prawidłowego przebiegu procesu przed sądem administracyjnym i gwarancji procesowych strony. Nie dotyczy on zatem obowiązku udzielenia porad w zakresie możliwych do podjęcia przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego czynności procesowych przed organami administracyjnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisu również w zakresie w jakim zarzucono nieudzielanie stronie wskazówek dotyczących trybu ubiegania się o przyznanie prawa pomocy. Jak wynika bowiem z akt sprawy przy piśmie z dnia 5 maja 2023 r. poinformowano stronę o możliwości wystąpienia do Sądu o przyznanie jej prawa pomocy obejmującego zwolnienie od kosztów sądowych oraz przyznanie m.in. adwokata czy też radcy prawnego. Ponadto wyjaśniono, że wniosek w tym przedmiocie powinien być złożony na urzędowym formularzu określonym w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 2015 r. w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępniania urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcy (Dz. U. z 2015 r., poz. 1257 ze zm.), a także że urzędowe formularze są udostępniane we wszystkich wojewódzkich sądach administracyjnych, Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w urzędach gmin, a także w internecie pod adresem: bip.warszawa.wsa.gov.pl. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.