I OSK 2814/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 910/23 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z 13 lutego 2023 r. nr MG.G.224.74.2022.AP w przedmiocie stwierdzenia dokonania wyłączenia gruntów leśnych z produkcji niezgodnie z przepisami prawa I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od B. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. na rzecz Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (dalej: organ) z 13 lutego 2023 r. nr MG.G.224.74.2022.AP w przedmiocie stwierdzenia dokonania wyłączenia gruntów leśnych z produkcji niezgodnie z przepisami prawa, wyrokiem z 3 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 910/23, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: • naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2409, zwanej dalej u.o.g.r.i.l), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; • naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 189 f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej k.p.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy z pominięciem rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł organ wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania. Ponadto pismem z 21 stycznia 2025 r. organ wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z odpisu wyroku z 14 czerwca 2024 r. Sądu Rejonowego w Szamotułach sygn. akt II K 1226/22. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należałoby odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną. Postawione przez autora skargi kasacyjnej zarzuty wzajemnie się jednak wykluczają. Zauważyć bowiem należy, że w pierwszym zarzucie zakwestionowano prawidłowość zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów leśnych i rolnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409, dalej: u.o.g.r.i.l.) i ustalenie opłaty sankcyjnej w sytuacji, gdy w sprawie, w ocenie autora skargi kasacyjnej, nie miało miejsce rozpoczęcia użytkowania spornego gruntu na inny cel niż leśny, a nieumyślne naruszenie granicy działki nie może być uznane za użytkowanie. Z kolei w drugim zarzucie, mając na uwadze treść uzasadnienia tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzucono niewłaściwe niezastosowanie (omyłkowo wskazano na niewłaściwe zastosowanie, gdy w istocie Sąd I instancji nie zastosował tego przepisu i nie skorzystał z instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej) art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.). Skarżący zdaje się jednak nie zauważać, że aby było możliwe odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., to musi dojść do naruszenia prawa przez obowiązanego, tj. w tym przypadku art. 28 u.o.g.r.i.l. Tym samym jeżeli skarżący zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 28 u.o.g.r.i.l., nie może zarzucać niewłaściwego niezastosowania art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W kontekście wyżej poczynionej uwagi, Naczelny Sąd Administracyjny, w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l. W tym miejscu zauważyć należy, że uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l. w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Powyższy przepis ma charakter obligatoryjny i w sytuacji wystąpienia wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej organ nie może odstąpić od wymierzenia opłaty na powyższej podstawie. Z kolei w myśl przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy ochrona gruntów leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne. Należy przy tym zaznaczyć, że art. 4 pkt 6 ww. ustawy stanowi, iż przez przeznaczenie gruntów na cele nieleśne - rozumie się w odniesieniu do gruntów leśnych - ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania tych gruntów. Zatem w definicji tej mieści się każde ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania tych gruntów. Zgodnie z art. 7 ust. 1 cyt. ustawy przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne można dokonać wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej: mpzp), sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyłączenie z produkcji gruntów rolnych jest sformalizowane i wymaga uzyskania stosownego zezwolenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.i.l. W przepisach prawa funkcjonuje również możliwość legalizacji tego rodzaju działań, które nie zostały poprzedzone wcześniejszym uzyskaniem stosownego zezwolenia. Taką możliwość daje art. 28 ust. 2 u.o.g.r.i.l. Otóż organ stwierdzając faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji leśnej bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.i.l.), winien zalegalizować taki stan rzeczy post factum. Legalizacja ta jednak jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy grunty są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne. W przeciwnym razie nie jest możliwe ich wyłączenie z produkcji i organ nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę takiego wyłączenia (art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l.). W przedmiotowej sprawie fakt wyłączenia gruntów z produkcji leśnej w zakresie ustalonym przez organy, co do zasady, nie jest kwestionowany, zatem zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o ustalenia opłaty na podstawie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l. Skarżąca nie kwestionuje bowiem dewastacji 0,24 ha powierzchni leśnej, na której dokonano: częściowo wykopu ziemi, usuwając odnowienie naturalne, przesunięcia dużych mas ziemi oraz jej składowania, a także utwardzenia części ww. powierzchni pod drogę dojazdową do żwirowni. W ocenie skarżącej do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej nie doszło, bowiem w jej ocenie musiałoby zostać przynajmniej rozpoczęte użytkowanie spornego gruntu na inny cel, zaś samo nieumyślne naruszenie granicy działki nie może być uznane za użytkowanie. Z stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie nie sposób się jednak zgodzić. Zauważyć bowiem należy, że przewidziana w art. 28 u.o.g.r.i.l. odpowiedzialność za niezgodne z przepisami wyłączenie gruntów z produkcji jest konsekwencją obowiązywania zasady wyrażonej w art. 7 ustawy z 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.). Zgodnie z art. 7 p.o.ś., kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. Art. 28 u.o.g.r.i.l. przewiduje materialną odpowiedzialność sprawcy niezgodnego z przepisami wyłączenia gruntów. Jest to odpowiedzialność za sam skutek w postaci niezgodnego z przepisami wyłączenia gruntów z produkcji i jest ona oderwana od winy. Podkreślić bowiem należy, że w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 28 ww. ustawy dotyczącego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej lub leśnej bez uprzedniej zgody, nie bada się stopnia zawinienia sprawców faktycznego wyłączenia. Odpowiedzialność ta powstaje zawsze w sytuacji, kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji, bez decyzji zezwalającej na wyłączenie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1391/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2025 r., sygn. akt I OSK 2178/21). W niniejszej sprawie do takiego wyłączenia niewątpliwe doszło. Zauważyć bowiem należy, że już sam wjazd ciężkim sprzętem na grunty leśne i przemieszczenie zwałów ziemi, z czym związana jest wycinka krzewów i samosiejek, świadczy o nieleśnym sposobie wykorzystania przedmiotowego gruntu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2025 r., sygn. akt I OSK 2178/21). W definicji przeznaczenia gruntów na cele nieleśne mieści się także składowanie ziemi (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 101/21). Bez znaczenia zatem pozostaje, czy doszło do eksploatacji kruszywa, bowiem czynności podjęte na przedmiotowej działce świadczą o nieleśnym sposobie wykorzystania przedmiotowego gruntu, a tym samym niewątpliwie słusznie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny za trafne stanowisko organów, że zaszły przesłanki do nałożenia na skarżącą opłaty sankcyjnej z art. 28 ust 1 u.o.g.r.i.l. W tym miejscu zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w treści uzasadnienia powołał się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 94/10, który dotyczy opłaty z art. 12 ust. 1 ustawy, a nie opłaty z art. 28 ust. 1 ustawy, który jest podstawą niniejszego postępowania. Tym samym uzasadnienie w tym zakresie było błędne i nie mogło zyskać aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże chybienie to nie miało wpływu na prawidłowość wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku. Zarzut naruszenia 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest również chybiony. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Zauważyć należy, że instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 189f k.p.a., w odróżnieniu od dyrektyw wymiaru kary z art. 189d k.p.a., znajduje zastosowanie nie tylko do administracyjnych kar pieniężnych względnie oznaczonych, lecz także do kar pieniężnych bezwzględnie oznaczonych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 523/22). Odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej ma zatem miejsce w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek - znikomości naruszenia oraz zaprzestania naruszenia prawa. Waga naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być oceniana z punktu widzenia zagrożenia dla realizacji celów danej regulacji i ochrony dóbr chronionych ową regulacją. Argumenty podnoszone w skardze kasacyjnej nie stanowią zaś przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Zasadne jest poszukiwanie kryteriów wagi naruszenia (znikomości naruszenia) w skutkach w obrębie dóbr chronionych normą sankcjonowaną (tak A. Cebera, J. G. Firlus (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189f, teza 4). Przy ocenie znikomości naruszenia należało zatem mieć na uwadze przede wszystkim cel ustawy, jakim jest ochrona gruntów leśnych. Mając zaś na uwadze czynności jakie zostały podjęte przez skarżącą na przedmiotowym gruncie, w powiązaniu z definicja pojęcia znikomy (bardzo mały pod względem nasilenia, liczby, rozmiarów lub znaczenia [https://sjp.pwn.pl/slowniki/znikomy.html], słaby, nieliczny, nieodczuwalny, niezauważalny, nikły, symboliczny, śladowy [https://frazesy.pl/synonim-znikomy/], błahy; drobny; pomijalny; pomniejszy; szczupły [https://dobryslownik.pl/slowo/znikomy/67805/]) uznać należało, że w przedmiotowej sprawie wyłączenie gruntów z produkcji leśnej nie miało charakteru znikomego, w szczególności że strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała oceny zebranego materiału dowodowego w kontekście czynności, jakie zostały przez nią podjęte na przedmiotowym gruncie. Wobec nieskuteczności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.