I OSK 281/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 719/13 w sprawie ze skargi Z.N. i M.N. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. nr XLVI/568/08 w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 14 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 719/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Z. N. i M. N., stwierdził nieważność § 1 pkt 11 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. nr XLVI/568/08 w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CXIV/1538/10 z dnia 20 października 2010 r. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 2 maja 2013 r. Z. N. i M. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powołaną uchwałę z dnia 11 czerwca 2008 r. Skarżący wskazali, że złożyli wniosek o zbycie na ich rzecz lokalu mieszkalnego, którego są najemcami. Pismem z dnia 2 stycznia 2013 r. Urząd Miasta Krakowa odmówił udzielenia zgody na zbycie tego lokalu wskazując, że skarżący nie spełniają warunków określonych w zaskarżonej uchwale. W dniu 30 marca 2013 r. skarżący wezwali Prezydenta Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa, jednakże nie dotrzymali odpowiedzi do dnia złożenia skargi. W skardze podniesiono, że § 1 pkt. 11 zaskarżonej uchwały wskazuje, że sprzedaży nie prowadzi się w przypadku stwierdzenia, że najemca lub jego małżonek po dniu 3 października 2003 r. zbył nieruchomość zabudowaną budynkiem wykorzystywanym na cele mieszkalne lub lokal mieszkalny położony na terenie Gminy Miejskiej Kraków lub powiatów sąsiadujących lub posiada inny tytuł prawny do władania takimi nieruchomościami. Skarżący przyznali, że M. N. jest właścicielem działki nr [...] położonej w [...], jest to działka budowlana i stoi na niej budynek mieszkalny, jednakże nieruchomość ta nie może być wykorzystywana na cele mieszkalne, ze względu na jego stan techniczny. Zdaniem skarżących uchwała pozwala organowi w sposób dowolny interpretować daną sytuację faktyczną, tak jak tej sprawie, gdy Gmina uznała, że nieruchomość może być wykorzystywana na cele mieszkalne podczas gdy tak nie jest. Skarżący podnieśli też, że ustalenie, że osoby posiadające nieruchomość przeznaczoną na cele mieszkalne w Krakowie i powiatach ościennych nie mogą nabyć lokalu, którego są najemcami, a osoby które posiadają nieruchomości w innym powiecie już mogą - narusza zasady równości wobec prawa i zasady współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa, wniosła o oddalenie skargi. Gmina stwierdziła, że nie zgadza się z zarzutami skargi i podniosła, że prowadzi sprzedaż lokali mieszkalnych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 z. 651 ze. zm.), ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz powołanej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. Zgodnie z § 1 pkt 11 tej uchwały, ze sprzedaży na rzecz najemców zostały wyłączone lokale, w przypadku stwierdzenia, iż najemca lub jego małżonek po dniu 3 października 2003 r. zbył nieruchomość zabudowaną budynkiem wykorzystywanym na cele mieszkalne lub lokal mieszkalny względnie udział we współwłasności takiej nieruchomości, położone na terenie Gminy Miejskiej Kraków lub powiatów sąsiadujących lub posiada inny tytuł prawny do władania takimi nieruchomościami. Gmina nie przewiduje co do zasady możliwości nabycia lokalu mieszkalnego na preferencyjnych warunkach przez osobę, która posiada tytuł prawny do innego niż najmowany, lokalu mieszkalnego względnie domu jednorodzinnego. Należy uznać, że potrzeby mieszkaniowe takiego najemcy, mogą zostać zaspokojone przez posiadanie aktu własności nieruchomości lub pozyskanie środków finansowych z jej zbycia. Jednocześnie nie jest istotne, czy budynek jest w danej chwili wykorzystywany na cele mieszkalne, wystarczające jest bowiem, aby dany podmiot znajdował się w takiej sytuacji, która potencjalnie pozwala mu na takie korzystanie. Wskazano też, że § 1 pkt. 11 uchwały był przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjnego w Warszawie wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r., na mocy którego przepis ten utracił ważność, ale w jego brzmieniu pierwotnym. Aktualne brzmienie przepisu § 1 pkt. 11 w brzmieniu obowiązującym od 6 grudnia 2010 r. jest nadal prawnie obowiązujące. Na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. pełnomocnik skarżących ostatecznie sprecyzował skargę w ten sposób, że przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności objął § 1 pkt. 11 uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców – w brzmieniu obowiązującym na datę złożenia skargi. Rozpoznając skargę Sąd podkreślił, że poprzednie (pierwotne) brzmienie zaskarżonego przepisu, było już przedmiotem rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyrok z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. III SA/Kr 1541/11) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie(wyrok z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1723/10 oraz z 17 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 2254/12). Ostatecznie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. III SA/Kr 1541/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność § 1 pkt 11 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. nr XLVI/568/08 w pierwotnym brzmieniu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 2254/12, oddalił skargę kasacyjną Gminy Miejskiej Kraków. Ocena prawna wyrażona w tych wyrokach została w całości podzielona przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Sąd podkreślił, że poprzednie brzmienie § 1 pkt. 11 w zasadniczych kwestiach było zbieżne z brzmieniem przepisu aktualnie zaskarżonego, zatem uwagi zawarte w przywołanych wyżej wyrokach, co do zasady pozostają aktualne i w niniejszej sprawie. Można nawet stwierdzić, że zmiana zaskarżonego przepisu dokonana uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r. ma charakter redakcyjno-stylistyczny. Nowe brzmienie § 1 pkt. 11w żaden sposób nie zmienia tych "zasad" zbywania lokali mieszkalnych, które definitywnie zostały już zakwestionowane przez sądy administracyjne, co więcej nowe brzmienie powiela wszystkie naruszenia prawa wytknięte w tych wyrokach, które doprowadziły do stwierdzenia nieważności tego zapisu uchwały. Sąd I instancji wskazał, iż podstawą prawną ustalenia zasad zbywania lokali mieszkalnych w zaskarżonej uchwale jest między innymi art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która, między innymi, jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Regulacja ta oznacza, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą prawa pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę jakiegokolwiek kryterium poza najmem zajmowanego lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają także delegacji ustawowej pozwalającej na wprowadzenie takich dodatkowych kryteriów w akcie prawa miejscowego. Identyczne stanowisko wyraził WSA w Krakowie w przywołanym wyżej wyroku III SA/Kr 1541/11. Tymczasem w zaskarżonym przepisie wprowadzono dodatkowe kryteria, które musi spełniać najemca lokalu mieszkalnego, który został przeznaczony do zbycia. Warunki te nie tylko nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach, ale nadto sformułowane zostały w nieprecyzyjny sposób, który może budzić uzasadnione wątpliwości co do ich rzeczywistego znaczenia i treści. Aktualne pozostają też wyrażone w przywołanych powyżej orzeczeniach sadów administracyjnych uwagi dotyczące samego sposobu sformułowania przepisu § 1 pkt 11 uchwały, który poprzez nieprecyzyjne ujęcie może prowadzić do różnych interpretacji, a w konsekwencji w takich samych stanach faktycznych przepis ten może być różnie stosowany. Uchwała nie definiuje też co rozumie przez sformułowanie " posiada tytuł prawny". Nie wiadomo bowiem o jaki tytuł prawny chodzi. Czy chodzi o tytuły prawne do nieruchomości tylko o charakterze rzeczowym, czy również o charakterze obligacyjnym, a nadto, czy w przypadku tytułów prawnych o charakterze rzeczowym mogą być brane pod uwagę tytuły mające charakter praw rzeczowych ograniczonych np. służebność osobista, użytkowanie. W ocenie Sądu jednoznaczna wykładnia zaskarżonego przepisu jest niemożliwa, co powoduje tym samym, iż stosowanie tego przepisu w praktyce może prowadzić do dowolności. Użycie w § 1 ust. 11 uchwały pojęć niejednoznacznych, nieostrych, które nie zostały zdefiniowane może powodować iż spełnianie lub nie przez najemcę kryteriów powodujących utratę prawa do wykupu mieszkania może być różnie oceniane i doprowadzać do nieuzasadnionego zróżnicowania wśród najemców lokali pozostających w zasobach Gminy Kraków. Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Kraków, prawidłowo reprezentowana, zaskarżając orzeczenie w całości i zarzucając mu: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 §1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, która powinna być oddalona, 2. art. 1 § 1 w zw. z § 2 art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez przyjęcie kryterium celowościowego, a nie zgodności z prawem, przy badaniu przepisów zaskarżonej uchwały; II. Naruszenie prawa materialnego: 1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 101ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez przyjęcie, że skarżący posiadają legitymację procesową do wniesienia skargi na § 1 pkt 11 przywołanej uchwały, 2. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 67 ust. 3 i art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 3 i ust. 4 ugn, poprzez przyjęcie, że Gmina Miejska Kraków naruszyła prawo pierwszeństwa w nabyciu lokalu przez skarżących, mimo że zajmowany przez skarżących lokal nie został przeznaczony do sprzedaży, 3. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 1 pkt 11 uchwały z dnia 11 czerwca 2002 r. poprzez przyjęcie, że przepisem tym wprowadzono dodatkowe kryteria, które musi spełniać najemca lokalu mieszkalnego, który został przeznaczony do zbycia, Gmina domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 183 § 1 P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Wbrew twierdzeniom Gminy Sąd I instancji nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych przyjmując kryterium celowościowe, a nie zgodności z prawem przy badaniu treści § 1 ust. 11 zaskarżonej uchwały. Art. 1 § 1 przywołanej ustawy stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa w myśl tego przepisu, a fakt , że Gmina nie zgadza się z wynikami i wnioskami płynącymi z tej kontroli nie oznacza, że Sąd naruszył w jakikolwiek sposób przywołaną wyżej normę. Z kolei art. 1 § 2 wskazanej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli legalności jest zatem przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej, a jedynym kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej stanowi jej zgodność z prawem. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny zgodności § 1 ust. 11 zaskarżonej uchwały z obowiązującymi normami prawnymi uznając, że narusza on art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zauważyć trzeba – na co zwrócił także uwagę Sąd I instancji – że § 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały był już przedmiotem kontroli zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w wyniku tej kontroli stwierdzono nieważność tego przepisu. Nieważnością dotknięta była wprawdzie pierwotna wersja tej normy, ale jej obecne brzmienie, nadane uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r., zawiera zasadniczo takie same regulacje jak pierwotne. Zatem słusznie odwołał się Sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszych postępowaniach dotyczących tego przepisu. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2254/12. uznano że § 1 ust. 11 uchwały jest niezgodny z prawem, bowiem pozbawia określonych najemców prawa pierwszeństwa przy nabyciu lokali, w sytuacji gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą prawa pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę poza kryterium najmu zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony, innych kryteriów, a także zawiera nieprecyzyjne sformułowania w swojej treści, które mogą nasuwać wątpliwości interpretacyjne. Ocena prawna zawarta w tym wyroku znajduje zastosowanie także w sprawie niniejszej. Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami pierwszeństwo w nabyciu lokalu przysługuje najemcy, który legitymuje się umową najmu na czas nieoznaczony. W zaskarżonym § 1 pkt 11 uchwały Gmina postawiła jednak potencjalnym najemcom uprawnionym do nabycia lokalu dalsze ograniczenia, wykluczając w istocie z możliwości korzystania z uprawnienia najemców wypełniających kryteria wskazane w tym przepisie. Oznacza to zatem, że w uchwale wprowadzono ograniczenie nieprzewidziane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym Rada Gminy ograniczyła krąg osób uprawnionych, czyniąc to w sposób niezgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy tym podkreślenia wymaga, że dla oceny prawidłowości wprowadzenia tych ograniczeń bez znaczenia pozostaje fakt, czy lokal zajmowany przez skarżących przeznaczony był do sprzedaży, czy też nie. Rada Gminy nie miała bowiem kompetencji do umieszczenia w swojej uchwale dodatkowych kryteriów, wykraczających poza regulację ustawową, a pozbawienie określonych najemców prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu jest niezgodne z prawem w sytuacji gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą przywileju pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę żadnych innych kryteriów, poza kryterium najmu zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony. Zauważyć przy tym trzeba też, że prawo pierwszeństwa, przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie jest prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie przymuszające właściciela do sprzedaży nieruchomości. Jednakże w razie, gdy lokal przeznaczony zostanie do sprzedaży, nie można przyjąć, aby uchwała Rady mogła w tym zakresie wprowadzać jakiekolwiek dodatkowe kryteria, poza tymi, które wynikają z powołanego wyżej przepisu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.