I OSK 28/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 385/25 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 marca 2025 r. nr 236/2025 w przedmiocie utraty prawa do stypendium oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 4 września 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 385/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji"), oddalił skargę J. P. (dalej: "Skarżący", "Skarżący kasacyjnie") na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z dnia 13 marca 2025 r. nr 236/2025 w przedmiocie utraty prawa do stypendium. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 pkt 34, art. 33 ust. 4 pkt 1 oraz art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2024 r., poz. 475 ze zm., dalej: "ustawa o promocji zatrudnienia"), poprzez przyjęcie, że Skarżący utracił prawo do stypendium z tytułu odbywania stażu z powodu rzekomego podjęcia innej pracy zarobkowej, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika, aby Skarżący faktycznie wykonywał pracę zarobkową, pobierał wynagrodzenie lub zawarł skutecznie umowę zlecenia, a tym samym utracił status osoby bezrobotnej; 2. prawa materialnego, tj. art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że niezgłoszenie przez Skarżącego podjęcia pracy z dniem 1 marca 2024 r., mimo braku celowego wprowadzenia w błąd urzędu pracy, uzasadniało pozbawienie go statusu bezrobotnego oraz obowiązek zwrotu świadczeń, podczas gdy zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, aby Skarżący działał w złej wierze, a organy nie wykazały, że Skarżący nie został należycie pouczony o obowiązku informacyjnym, co jest warunkiem zastosowania sankcji z art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia; 3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności pominięcie istotnych okoliczności i dowodów zgłaszanych przez Skarżącego; 4. przepisów postępowania, tj. art. 6, 7 ,7a, 8, 75 § 1, 77 § 1, 107 § 1 i 3 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności, pogłębiania zaufania do władzy publicznej, obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zebrania i oceny całego materiału dowodowego oraz prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez dowolną ocenę dowodów, pominięcie dowodów zebranych w sprawie, nieprzeprowadzenie wymaganych czynności dowodowych oraz brak wskazania w uzasadnieniu faktów uznanych za udowodnione i przyczyn odmowy wiarygodności innym dowodom. Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi. Nadto, zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie wskazać należy, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (vide uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, uchwała dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiony w niniejszej sprawie środek odwoławczy nie odpowiada omówionym wyżej wymogom, brak bowiem powiązania naruszonych zdaniem Skarżącego kasacyjnie przepisów prawa materialnego z przepisem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tudzież wskazania naruszeń przepisów postępowania. Nie może być bowiem skuteczny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji ustawy o promocji zatrudnienia, gdyż Sąd tych przepisów nie stosował. Sąd oceniał jedynie ich zastosowanie i przestrzeganie w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, tymczasem skarga kasacyjna Sądowi zarzuca naruszenie konkretnych przepisów. Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zobowiązany jest wskazać przepisy prawa naruszone przez Sąd I instancji oraz uzasadnić swoje stanowisko przez odwołanie się do konkretnych fragmentów zaskarżonego wyroku komponując zarzuty w powiazaniu z naruszonymi według skarżącego kasacyjnie przepisami ustawy procesowej. Sporządzona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada temu wzorcowi i tym wymogom. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1327/07, źródło CBOSA). Odpowiadając więc ogólnie na niezasadne zarzuty naruszenia wskazanych przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i procedury administracyjnej, w tym zarzut polegający na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 2 ust. 1 pkt 34, art. 33 ust. 4 pkt 1 oraz art. 53 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia, a także art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wskazać trzeba, że przedmiotem oceny przez Sąd I instancji była skarga na decyzję Wojewody z 13 marca 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty z 3 grudnia 2024 r. orzekającą o utracie przez Skarżącego prawa do stypendium z dniem 1 marca 2024 r. W tym kontekście przypomnieć należy i podzielić stanowisko Sądu I instancji, że większość z podniesionych w skardze zarzutów oraz jej argumentacja odnosi się do decyzji Starosty nr 229/2025 z 12 marca 2025 r, dotyczącej statusu osoby bezrobotnej - Skarżącego, która to decyzja pozostaje poza granicami niniejszej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. To samo tyczy się złożonej skargi kasacyjnej. Słusznie Sąd I instancji wyjaśnił przy tym w zaskarżonym wyroku, że oba przedmioty spraw pozostawały ze sobą w związku, tym niemniej nie są to sprawy tożsame. Tym samym słuszna jest konstatacja Sądu I instancji, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, pozostawały okoliczności podnoszone przez Skarżącego, a dotyczące błędnej wykładni przepisów ustawy o promocji zatrudnienia z uwagi na to, iż Skarżący nie zawarł umowy zlecenia, nie wykonywał innej pracy zarobkowej i otrzymał za nią wynagrodzenia, ponieważ okoliczności te pozostawały poza zakresem sprawy, która dotyczy wyłącznie oceny, czy zasadnie organ pozbawił Skarżącego prawa do stypendium, nie zaś zasadności pozbawienia Skarżącego statusu osoby bezrobotnej, co było przedmiotem odrębnego postępowania przed Sądem I instancji (wyrok z dnia 4 września 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 384/25) oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 13 maja 2026 r., sygn. akt I OSK 27/26, którym oddalono skargę kasacyjną Skarżącego). W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 53 ust 6 ustawy o promocji zatrudnienia w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium w wysokości 120% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, wypłacane przez starostę. Warunkiem koniecznym pobierania stypendium jest posiadanie statusu osoby bezrobotnej. Zatem osoba, która utraciła status bezrobotnego, traci również prawo do stypendium. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji, osobą bezrobotną jest min, osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej. Skarżący z dniem 1 marca 2024 r. przestał spełniać warunki do posiadania statusu osoby bezrobotnej, ponieważ wykonywał inna pracę zarobkową, Starosta orzekł o utracie przez Skarżącego statusu osoby bezrobotnej z tym dniem. Skoro Skarżący utracił status, to konieczne stało się także orzeczenie o utracie prawa do stypendium z dniem 1 marca.2025 r. Wobec powyższego, prawidłowo Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty odpowiadają prawu. Sąd I instancji dokonał przy tym prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl bowiem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Uzasadnienie przedmiotowego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy czym nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną dokonaną przez Sąd I instancji. Nie doszło do naruszenia zasad określonych w art. 6 i 7 k.p.a. Podniesienie zarzutów natury ustrojowej nie może polegać na przywołaniu treści przepisów. Konieczne jest skonkretyzowanie tych zarzutów w okolicznościach sprawy. Tego niewątpliwie w skardze kasacyjnej zabrakło. Niezależnie od tego można zauważyć, że wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek stania na straży praworządności, a także uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie może być oderwany od obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Obowiązek ten obejmuje ustalenie przez organ administracji zdolności do prowadzenia postępowania w sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 61). W niniejszej sprawie właściwe organy rozpoznały i rozstrzygnęły sprawę przy zastosowaniu przepisów prawa, a więc zgodnie z kryterium legalności. Także zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. i art. 8 k.p.a. został wadliwie skonstruowany. Przepisy te dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnych przepisów, z podaniem numerów właściwych jednostek redakcyjnych aktów prawnych, które, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem ww. artykuły k.p.a dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretne paragrafy, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA). Nie doszło również do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Skoro organy prawidłowo zebrały cały dostępny materiał dowodowy i wszechstronnie oceniły całokształt materiału dowodowego, to nie przekroczyły granic swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H Beck 2021, s. 550-551, nb 1-3). Nie został naruszony także art. 75 § 1 k.p.a. Ustawodawca w ww. artykule wprowadza szeroki katalog dowodów, przyjmując, że dowodem może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, o ile nie jest sprzeczne z prawem. Poza dokumentem urzędowym nie przypisuje poszczególnym dowodom wyższej rangi niż pozostałym. Zaznaczyć też należy, że celowość przeprowadzenia konkretnego wnioskowanego dowodu przez stronę jest determinowana całokształtem dotychczasowego materiału dowodowego i okolicznościami z niego wynikającymi. Organy nie uchybiły także normie zawartej w przepisie art. 75 § 1 k.p.a., co również zasadnie dostrzegł Sąd I instancji. Realizując obowiązek należytego wyjaśnienia sprawy organy ustaliły ponad wszelką wątpliwość fakty i zdarzenia, które miały znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli miały znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. zauważyć należy, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesu myślowego, który doprowadził organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wskazanie argumentów wyjaśniających, dlaczego takie stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Podkreślić przy tym należy, że tylko na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji sąd administracyjny może dokonać sprawdzenia prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów podjętego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1351/16 (źródło CBOSA) podkreślił, że do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Aby naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a. mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taki wpływ w skardze kasacyjnej nie został wykazany. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.