I OSK 2793/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 73/15 w sprawie ze skargi B.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 73/15, po rozpoznaniu skargi B.H. (dalej skarżącego) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z [...] czerwca 2011 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 34 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), Wójt [...] umorzył postępowanie rozgraniczeniowe w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] i przekazał sprawę do rozpoznania Sądowi Rejonowemu [...]. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, albowiem strony nie zawarły ugody przed uprawnionym geodetą, a ustalenie przebiegu granicy nie było możliwe na podstawie zebranych dowodów. Pismem z 4 lipca 2014 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta [...] z [...] czerwca 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na zastosowaniu art. 105 § 1 K.p.a. podczas, gdy w sprawie przepis ten nie ma zastosowania, albowiem nie zachodzą przesłanki do uznania, że niniejsza sprawa stała się bezprzedmiotowa. Decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta [...] z [...] czerwca 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z podstaw stwierdzenia nieważności enumeratywnie wymieniona w art. 156 § 1 K.p.a. W ocenie SKO brak było podstaw do stwierdzenia, że Wójt [...] wydając decyzję dopuścił się rażącego naruszenia przepisów. Kolegium podniosło, iż w przypadku braku możliwości rozstrzygnięcia sporu przez organ w drodze ugody lub decyzji, organ ma obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego i przekazania sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Kolegium podkreśliło, że wobec rozpatrzenia sprawy o właściwy i powołany w decyzji przepis art. 34 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, powołanie w decyzji także przepisu art. 105 § 1 K.p.a. nie można uznać za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy odwołując się do wcześniejszej argumentacji dotyczącej podstawy i obowiązku stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z [...] października 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta [...] z [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego prawa. W niniejszej sprawa taka sytuacja nie miała miejsca. Organ zaznaczył, że decyzja Wójta [...] z [...] czerwca 2011 r. została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną, tj. art. 34 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a powołany także w tej decyzji art. 105 § 1 K.p.a. nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] listopada 2014 r. i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu odwołał się do argumentacji wcześniej powołanej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, podkreślając, że nie wystąpiła żadna z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 K.p.a. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie brak było jakiejkolwiek przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 K.p.a., pozwalającej na stwierdzenie nieważności decyzji Wójta [...] z [...] czerwca 2011 r. W ocenie Sądu zgodnie z obowiązującymi przepisami Wójt [...] wydając decyzję z [...] czerwca 2011 r., mógł ograniczyć podstawę prawną decyzji do wskazania jedynie art. 34 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Sąd zwrócił uwagę, że przepis ten upoważniał organ do umorzenia postępowania administracyjnego wraz z jednoczesnym przekazaniem sprawy do rozpoznania do sądu powszechnego. Przekazanie sprawy do sądu powszechnego, powoduje, że sprawa traci charakter sprawy administracyjnej i staje się sprawą cywilną rozpatrywaną przez sąd cywilny w drodze postępowania nieprocesowego uregulowanego Kodeksem postępowania cywilnego. Dalsze postępowanie administracyjne w takim przypadku staje się bezprzedmiotowe. W związku z powyższym – zdaniem Sądu – Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że umieszczenie w podstawie prawnej wydanej przez Wójta [...] decyzji z [...] czerwca 2011 r. art. 105 § 1 K.p.a. nie było konieczne wobec samodzielnej podstawy prawnej umorzenia postępowania administracyjnego wynikającej z art. 34 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, to jednak wskazanie jako podstawy prawnej tej decyzji art. 105 § 1K.p.a. nie można było uznać za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem przepis art. 105 § 1 K.p.a. został wskazany w powiązaniu art. 34 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł B.H. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm) zwanej dalej "P.p.s.a." naruszenie: I. prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 2 Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na tym, iż zestawiając ten przepis w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. jako podstawę umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie przyjął, iż jest to właściwa podstawa umorzenia postępowania rozgraniczeniowego toczącego się przed Wójtem [...], znak nr [...], kiedy w rzeczywistości art. 105 § 1 K.p.a. stanowi o bezprzedmiotowości postępowania wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego i wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne, natomiast przepis art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi jedynie o proceduralnych powodach uniemożliwiających zakończenie sprawy w postępowaniu administracyjnym, od których zaistnienia ustawodawca uzależnił możliwość umorzenia postępowania – co tym samym nie powinno skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.; II. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: naruszenie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przejawiającej się w tym, że Sąd niewłaściwie przyjął, iż brak jest jakiejkolwiek podstawy – przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., pozwalającej na stwierdzenie nieważności decyzji Wójta [...] z [...] czerwca 2011 r., nr [...], kiedy w rzeczywistości - z uwagi na umorzenie postępowania, między innymi w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. w sytuacji braku podstaw do zastosowania tego przepisu – decyzja rozgraniczeniowa Wójta [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że sprawa rozgraniczeniowa tocząca się przed Wójtem [...], miała charakter sprawy administracyjnej i stanowiła podstawę do władczej w formie decyzji ingerencji organu administracyjnego. Zdaniem skarżącego nie istniały zatem podstawy prawne do umorzenia postępowania w oparciu o przepis art. 105 § 1 K.p.a. Skarżący podkreślił, że decyzja wydawana na podstawie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a jedynie kończy bieg postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Treścią decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazania sprawy sądowi nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące przebiegu granic, lecz jedynie wymienione proceduralnie powody uniemożliwiające zakończenie sprawy w postępowaniu administracyjnym, od których zaistnienia ustawodawca uzależnił możliwość umorzenia postępowania. Tym samym – zdaniem skarżącego – za niewłaściwe należy uznać zestawienie podstawy prawnej spornej decyzji Wójta [...], przepisów art. 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z art. 105 § 1 K.p.a. Tak sformułowana podstawa prawna stanowi rażące naruszenie przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większej wagi aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie koniecznym jest podkreślenie, że stosownie do art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu także przesłanki, o których mowa w art. 189 P.p.s.a. W pozostałych przypadkach zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam skarżący przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Sąd kasacyjny nie może tych podstaw uzupełniać czy w inny sposób modyfikować, a tym samym nie jest uprawniony do oceny zaskarżonego orzeczenia pod kątem innych przepisów, których naruszenia strona sama nie zarzuciła w skardze kasacyjnej. Niniejsza skarga kasacyjna podlegająca rozpoznaniu w tych granicach nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego lub (ewentualnie także) na podstawie obrazy przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej złożonej w przedmiotowej sprawie zostały zgłoszone zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym, które ma na celu wykazanie kwalifikowanej wady decyzji. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Oceniając, czy decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), należy pamiętać, że nie każde naruszenie prawa ma charakter rażący. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W orzecznictwie wskazuje się, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Rozstrzygając w przedmiocie nieważności decyzji na uwadze mieć należy wyrażoną w art. 16 K.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego decyzja Wójta [...] z [...] czerwca 2011 r. jest nieważna, albowiem wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co oznacza, że zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rażące naruszenie prawa miałoby – w ocenie skarżącego – polegać na zastosowaniu w sprawie art. 105 § 1 K.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie w prowadzonej sprawie nie było bezprzedmiotowe. Organ ocenił natomiast, że przywołanie w podstawie prawnej decyzji Wójta [...] art. 105 § 1 K.p.a., w sytuacji gdy organ zastosował w sprawie również przepis art 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie może zostać zakwalifikowane jako uchybienie mające znamiona rażącego naruszenia prawa. Stanowisko organu zostało uznane przez Sąd I instancji jako prawidłowe i Naczelny Sąd Administracyjny taką ocenę aprobuje. Zgodnie z przepisami rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629), właściwy organ może wydać decyzję o rozgraniczeniu tylko w sytuacjach, gdy przebieg granicy można ustalić na podstawie dokumentów wymienionych w art. 31 ust. 2 ustawy lub zgodnych oświadczeń stron. Przepisy omawianej ustawy nie wyposażają natomiast organów administracji w prawo do rozstrzygania sporów pomiędzy stronami w kwestii rozgraniczenia. Organ administracji może zatem wydać decyzję merytoryczną, gdy dysponuje dowodami geodezyjnymi i kartograficznymi, na podstawie których władny jest zająć stanowisko w zakresie przebiegu linii granicznych określonych nieruchomości. Jednocześnie zastrzec trzeba, że ustalenie granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron powinno nastąpić tylko wtedy, gdy wskazanemu przez strony przebiegowi granicy nie sprzeciwia się treść innych dowodów zgromadzonych w sprawie, a miarodajnych i istotnych dla ustalenia linii granicznej, w tym zwłaszcza dowodów z dokumentów. Ugoda zawarta przed geodetą definitywnie kończy postępowanie rozgraniczeniowe. Uznać zatem należy, że jeżeli nie ma właściwych dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie granicy, a stanowiska stron co do przebiegu granicy są sprzeczne, to organ administracyjny nie ma kompetencji do dokonania rozgraniczenia nieruchomości. W związku z tym wskazać trzeba, że jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a przebieg granicy został ustalony na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, wydaje na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości i wówczas, stosownie do art. 33 ust. 3 ustawy strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji przekazania sprawy sądowi. Jeżeli natomiast nie dojdzie do zawarcia ugody i nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, to wójt, burmistrz lub prezydent miasta, wydaje na podstawie art. 34 ust. 2 ww. ustawy decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpoznania sądowi. Decyzja mająca swoją podstawę prawną w art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego może być wydana dopiero po wykazaniu spełnienia przesłanek wymienionych w art. 34 ust. 1 ww. ustawy. Do umorzenia postępowania administracyjnego i przekazania z urzędu sprawy o rozgraniczenie sądowi może dojść dopiero po jednoznacznym wyeliminowaniu możliwości ustalenia przez organ przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów lub zgodnych oświadczeń stron i niemożności przy tym nakłaniania stron do ugody. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 19 maja 2003 r., OPK 32/02 w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym w świetle przepisów rozdziału 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne możliwe jest wydanie trzech rodzajów decyzji. Są to decyzje następujące: 1) decyzja o rozgraniczeniu wydana na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy, poprzedzona ustaleniem przebiegu granicy bądź oparta na dowodach wymienionych w art. 31 ust. 2 ustawy, bądź - w przypadku ich braku - na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 ustawy). Z art. 33 ust. 3 ustawy wynika, że strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji w sprawie, przekazania sprawy sądowi; 2) decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed upoważnionym geodetą (art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 31 ust. 4 ustawy) bądź w następstwie bezprzedmiotowości postępowania z innych przyczyn (np. skutecznego cofnięcia wniosku albo połączenia nieruchomości oddzielonych granicą lub skupienia ich w rękach jednego właściciela - art. 105 kpa); 3) decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 ustawy) wydana w sytuacjach określonych w art. 34 ust. 1 ustawy, tj. w związku z niedojściem do zawarcia ugody lub brakiem podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. W sprawie zakończonej wydaniem decyzji z z [...] czerwca 2011 r. organ uznał, że wobec niezawarcia ugody przed uprawnionym geodetą i w związku z brakiem możliwości ustalenia przebiegu granicy w oparciu o zebrane dokumenty, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia sądowi. Organ swoje rozstrzygnięcie oparł na przepisie art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i tę podstawę prawną należy uznać w okolicznościach sprawy za prawidłową. Przepis ten stanowi samodzielną podstawę umorzenia postępowania administracyjnego, wobec czego przywołanie w decyzji art. 105 § 1 K.p.a. nie było konieczne. Jednak, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, uznanie przez organ, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, wobec czego podlega umorzeniu także w oparciu o przepis art. 105 § 1 K.p.a., nie może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że poprzez przekazanie sprawy do sądu powszechnego sprawa o rozgraniczenie traci swój charakter administracyjny, stając się sprawą cywilną rozpoznawaną w postępowaniu nieprocesowym i w tym znaczeniu możliwe jest przyjęcie, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, co uzasadniałoby zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. Taka możliwość interpretacyjna art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego zdecydowanie przemawia za uznaniem zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. w okolicznościach przedmiotowej sprawy za rażące naruszenie prawa. W sprawie nie zaistniały zatem przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i stwierdzenia nieważności decyzji Wójta [...] z [...] czerwca 2011 r. Uwzględniając powyższe uznać zatem należy, że zarówno zarzut naruszenia art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Wobec tego skarga kasacyjna, na podstawie art. 184 P.p.s.a., podlegała oddaleniu.