I OSK 2792/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 813/19 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2019 r. oddalił skargę Gminy W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina W., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania bądź orzeczenie co do istoty sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191, z późn. zm.), dalej: przepisy wprowadzające, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nieruchomość objęta postępowaniem nie stała się z mocy prawa własnością Gminy 27 maja 1990 r. ponieważ w tej dacie nie należała do terenowego organu administracji państwowej; 2) art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i rozpatrzenie materiału dowodowego. Pismem z [...] sierpnia 2020 r. Gmina W. zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej ustawa komunalizacyjna. Postępowanie komunalizacyjne winno być prowadzone w oparciu o ten przepis, który regulował przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, na rzecz właściwych gmin. Komunalizacja w tym trybie następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydawana przez wojewodę decyzja ma charakter deklaratoryjny. Mając na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (pkt 1), przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego (pkt 2) lub zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 (pkt 3) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że warunkiem nabycia przez gminę własności nieruchomości w opisanym powyżej trybie jest stwierdzenie, że na dzień wejścia w życie przepisów wprowadzających mienie podlegające komunalizacji stanowi mienie ogólnonarodowe (państwowe), należy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a przepisy szczególne nie wyłączają jej komunalizacji. Przepis ten wyznacza zatem nie tylko przesłanki materialne komunalizacji mienia, ale także wyznacza ramy postępowania wyjaśniającego. Użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej mierze jest już utrwalone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r., I OSK 1200/10, z dnia 6 września 2011 r., I OSK 1463/10, z dnia 10 grudnia 2009 r. I OSK 298/09). W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość, której sprawa dotyczy, oznaczona w operacie ewidencji gruntów i budynków, w obrębie [...] jako działki nr [...],[...] oraz [...] stanowiła własność Skarbu Państwa we władaniu P. w W. Oznacza to, że w sprawie należało ustalić, do kogo we wskazanej powyżej dacie należała sporna nieruchomość. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy prowadzące postępowanie administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i nie naruszyły dyspozycji art. 7 i art. 77 kpa. Organy te ustaliły bowiem, że na dzień 27 maja 1990 r. sporne działki znajdowały się we władaniu P. w W. Działka nr [...] została bowiem przejęta przez ten podmiot od B. w W. na podstawie umowy z 1 kwietnia 1990 r. zawartej w wykonaniu decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w W. z [...] lutego 1990 r., wydanej na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dalej: ggwn. Jednocześnie działki nr [...] i [...], zgodnie z decyzją z [...] kwietnia 1989 r. oraz decyzją z [...] października 1989 r., zostały przejęte przez P. w W. od [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych, której prawo zarządu na przedmiotowych działkach uznano za wygasłe. Nie można podzielić argumentacji autora skargi kasacyjnej co do wadliwości nabycia zarządu tych nieruchomości przez P. w W. Odnosząc się do kwestii nieodnalezienia w Archiwum Zakładowym Urzędu Miejskiego w W. dokumentów ustanawiających zarząd B. w W. na działce [...], wskazać należy, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ggwn (wg stanu prawnego na dzień 13 lutego 1990 r.) państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Analiza tego przepisu nie daje podstaw do uznania, że do ustanowienia zarządu nieruchomością w drodze umowy o przekazaniu nieruchomości zawartej za zezwoleniem organu wymagane było uprzednie ustanowienie zarządu na rzecz podmiotu przekazującego (poprzednika). Brzmienie tego przepisu wskazuje, że prawo zarządu powstaje u podmiotu pozyskującego grunt państwowy na skutek zawarcia umowy o jego przekazaniu, a nie na skutek przekazania tego zarządu przez poprzednika prawnego. W przepisie tym jest bowiem mowa o umowie o przekazaniu nieruchomości, a nie przekazaniu zarządu nad nieruchomością. Ponadto, odnosząc się do kwestii braku wskazania w podstawie prawnej decyzji z [...] kwietnia 1989 r. oraz [...] października 1989 r. art. 38 ust. 2 ggwn wyjaśnić należy, że wskazanie niepełnej podstawy prawnej jest niewątpliwie wadą tych decyzji, przy czym nie można uznać tej wady za kwalifikowaną i powodującą wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego jako decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Analiza tych decyzji wskazuje bowiem jednoznacznie, że ich celem było nie tylko wygaszenie prawa zarządu [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych ustanowionego na działkach nr [...] i [...], ale także ustanowienie go na rzecz P. w W., czemu miało służyć przekazanie spornych działek temu przedsiębiorstwu. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że w ramach przekazania spornych działek na podstawie wspomnianych decyzji miało dojść do przekazania wyłącznie ich posiadania bez prawa wykonywania wobec nich uprawnień o charakterze zarządczym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób przyjąć, że Przedsiębiorstwo to miało nabyć zarząd nieruchomości "bez tytułu prawnego", skoro przekazanie działek objętych tymi decyzjami nastąpiło na podstawie decyzji administracyjnej, tj. w sposób określony art. 38 ust. 2 ggwn. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że problematyka pozostawania nieruchomości we władaniu określonych podmiotów na gruncie art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających bez udokumentowania tego prawa była przedmiotem uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwałach z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, i z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie przyjął, że pozostawanie nieruchomości we władaniu określonych pomiotów bez udokumentowania prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ggwn oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie doszło do przekazania nieruchomości P. w W. w drodze decyzji, to spełniony został wymóg zachowania sposobu udokumentowania władania przez to przedsiębiorstwo spornymi działkami, nawet jeżeli w podstawie prawnej tych decyzji wadliwie nie wskazano art. 38 ust. 2 ggwn jako podstawy prawnej ich wydania. W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 i art. 77 kpa. Jednocześnie odnosząc się do stanowiska autora skargi kasacyjnej, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów Gminy W. dotyczących braku decyzji przekazującej przed dniem 27 maja 1990 r. w zarząd przedsiębiorstwa państwowego działki nr [...] i [...], w pierwszej kolejności wskazać należy, że stanowisko to, jako dotyczące sposobu sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie zostało powiązane z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ppsa, którego autor skargi kasacyjnej nie sformułował, a zatem znajduje się poza zakresem rozpoznania skargi kasacyjnej wyznaczonym na podstawie art. 183 § 1 ppsa. Niezależnie od powyższego wypada jedynie wskazać, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20, i 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20). Skoro – jak wskazano powyżej – sporne działki na dzień 27 maja 1990 r. znajdowały się w zarządzie P. w W., nie została spełniona przesłanka komunalizacji mienia określona w art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających w postaci należenia mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Sporne działki nie mogły zatem stać się własnością Gminy Wrocław z mocy prawa. Tym samym za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających. Z uwagi na fakt, że w rozpoznawanej sprawie brak możliwości komunalizacji spornych działek wynikał z faktu niespełnienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niecelowe odnoszenie się do zawartej w skardze kasacyjnej argumentacji dotyczącej wzajemnych relacji pomiędzy komunalizacją mienia i uwłaszczeniem przedsiębiorstw. Mając powyższe na uwadze, wobec niewykazania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.