I OSK 2779/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant: st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 420/14 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie wniosku z dnia 15 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz J. P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 420/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku J. P. z dnia 15 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. J. P., w piśmie z dnia 15 kwietnia 2013 r., zwrócił się do Telekomunikacji Polskiej sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (obecnie Orange S.A.) z wezwaniem do zawarcia umowy, wezwaniem do zapłaty oraz wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii telekomunikacyjnych, znajdujących się na terenie jego nieruchomości. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 23 maja 2014 r., Spółka poinformowała wnioskodawcę o przekazaniu jego wniosku do Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych IUSTITIA s.c. w Katowicach celem dalszego prowadzenia i udzielenia stosownej odpowiedzi. Pismem z dnia 17 września 2013 r., wnioskodawca wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przesłania decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych stanowiących własność Orange Polska S.A., w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz plany z mapkami. W dniu 25 października 2013 r. pełnomocnik skarżącego otrzymał pismo Spółki z dnia 21 października 2013 r., w którym to Spółka ponownie poinformowała o przekazaniu wniosku do Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych IUSTITIA s.c. J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Orange Polska S.A. w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 15 kwietnia 2013 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Orange Polska S.A. w odpowiedzi na skargę wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 P.p.s.a., tj. z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy. Stwierdziła, że nie uznaje się za organ, jak i inny podmiot zobowiązany. Nie podpada pod działanie art. 4 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności dotyczy prawa prywatnego, nie zaś publicznego. Skarb Państwa nie ma w tej spółce pozycji dominującej. Spółka nie wykonuje zadań publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. Według Sądu, brak jest podstaw do odrzucenia skargi, gdyż nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 P.p.s.a. Sąd wskazał na treść art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym, do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który to katalog nie jest zamkniętym, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Sąd kontynuował, że w pkt 5 omawianego przepisu, jako podmiot zobowiązany, ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 ustawy, zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej", użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i - co Sąd podkreślił - bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Sąd wyjaśnił, że telekomunikacja, to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności. Legalna definicja zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Art. 54 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Natomiast art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołem 11 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) określono, że każdy ma prawo wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Zdaniem Sądu, usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu. Sąd zwrócił także uwagę, że Traktat Lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym" (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp..), b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.), c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.). Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym". Sąd stwierdził, że w sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Sąd stwierdził, że Spółka, jakkolwiek jest podmiotem prywatnym, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest firmą, która ma ofertę telekomunikacyjną dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślił, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak niniejsza Spółka. Wskazał nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko jej abonentom, ale stanowi także nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to spółka jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce. Reasumując powyższe, Sąd uznał, że Spółka będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Jednocześnie Sąd zgodził się ze stanowiskiem, że Spółka nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy mają pozycję dominującą. Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym jest bowiem realizacja zadań publicznych. Sąd uznał, że skoro Orange Polska S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek skarżącego z dnia 15 kwietnia 2013 r. dotyczył takich właśnie informacji, to w sytuacji, gdy Spółka dysponuje żądanymi informacjami - nawet jeśli sama ich nie wytworzyła - powinna je zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, udostępnić skarżącej, ewentualnie w tym terminie wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że istnieją podstawy do takiej odmowy z powodu ograniczeń, o których mowa w art. 5. Natomiast w sytuacji, gdyby Spółka nie dysponowała objętymi wnioskiem informacjami, winna o tym fakcie pisemnie powiadomić skarżącą, mając na względzie, że taka informacja nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął po uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wynikało z błędnego przekonania, że nie jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie, zarzucając naruszenie: a) przepisów postępowania - 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 1, 2 i 32 P.p.s.a. powodującą nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy nie podlegającej kognicji sądów administracyjnych; b) prawa materialnego - art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną wykładnię w szczególności przez uznanie, że Orange jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne oraz, że świadczenie usług telekomunikacyjnych w tym przez Orange jest wykonywaniem zadań publicznych i skutkiem tego uznaniem Orange jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Ponadto dokonanie wadliwej interpretacji zapisu ww. pkt. 5 niezgodnego z zasadami gramatyki i stylistyki języka polskiego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. P. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności odniesienia wymaga zarzut procesowy. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 i art. 2 i art. 32 P.p.s.a., powodującego nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a., poprzez rozpoznanie sprawy niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych. Sąd pierwszej instancji rozpoznawał skargę na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Abstrahując od oceny jaki charakter miały zagadnienia będące przedmiotem pytań wnioskodawców, można przypomnieć, że także w przypadku zajęcia przez adresata wniosku stanowiska, według którego żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wnioskodawcy przysługuje skarga na bezczynność (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W razie podzielenia przez sąd administracyjny stanowiska zaskarżonego podmiotu, skarga na bezczynność podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu. Odnosząc się zaś do materialnej podstawy kasacji, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.) przez jego błędną jego wykładnię, w szczególności poprzez uznanie, że Orange Polska S.A. jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne oraz, że świadczenie usług telekomunikacyjnych w tym przez Orange Polska S.A. jest wykonywaniem zadań publicznych i skutkiem tego uznanie Orange Polska S.A. za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jest sformułowany wadliwie. Wykładnia jest procesem odczytania treści abstrakcyjnej normy prawnej. Tymczasem, podając opis naruszenia, wnosząca kasację Spółka przedstawiła indywidualną sytuację związaną z jej statusem prawnym, w odniesieniu do przesłanek normy art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taki zabieg nie stanowi wykładni prawa, ale jest elementem subsumpcji stanu faktycznego pod określoną normę prawa materialnego, a więc jest elementem procesu zastosowania prawa. Nieprawidłowe wskazanie w analizowanej podstawie kasacji sposobu naruszenia nie uniemożliwia merytorycznego odniesienia się do omawianego zarzutu. Jednocześnie bowiem z opisu naruszenia oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika kwestionowanie przez skarżącą Spółkę zastosowania wobec niej art. 4 ust. 1 poprzez zaliczenie jej do podmiotów wykonujących zadania publiczne. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za wielokrotnie wyrażonym w orzecznictwie poglądem, według którego, Telekomunikacja Polska S.A. (obecnie Orange Polska S.A.) realizuje zadania publiczne, a zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Pojęcie zadań publicznych nie jest definiowane w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozważania w tym zakresie rozpocząć można od podzielenia wyrażonego w orzecznictwie poglądu, według którego, zadaniami publicznymi, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, są zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotne z punktu widzenia celów państwa (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2994/13). W orzecznictwie do zadań publicznych zalicza się między innymi wykonywanie funkcji operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 102/13 i z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt I OSK 831/13). W ramach wykładni systemowej zauważyć można, że w myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji: Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.), celem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń transportu publicznego łączności publicznej i sygnalizacji. Natomiast według art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (poprzednio: Dz. U. z 2012 r. Nr 647 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" rozumieć należy działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Orange Polska S.A. jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym – dostawcą i operatorem publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r. poz. 243 ze zm.). Art. 176 tej ustawy stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny jest obowiązany do wykonywania zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego w zakresie i na warunkach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Kolejne przepisy ustawy konkretyzują nałożone na przedsiębiorców w powyższym zakresie obowiązki. Dostęp do środków łączności, w tym łączności telefonicznej i internetowej stanowi zatem nie tylko niezbędną potrzebę społeczną, ale także jest istotny w funkcjonowaniu państwa. Skoro wnosząca kasację Spółka jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym to jej zadania jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych mają charakter zadań publicznych (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2080/14; wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 312/15; wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2847/14; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1582/14; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 792/15; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1672/14, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 2 P.p.s.a. ----------------------- 9