I OSK 2778/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2501/22 w sprawie ze skargi E. K. i H. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr KOC/4214/Zs/22 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 20 maja 2022 r. znak: UD-VIII-WGG.6826.6.2021.PLA; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz H. K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. I SA/Wa 2501/22 oddalił skargę E. K. i H. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr KOC/4214/Zs/22 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Skarżący złożyli wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie, powołując się na tzw. przekształcenie opóźnione, uregulowane w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 1716 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli budynek mieszkalny na gruncie w użytkowaniu wieczystym zostanie oddany do użytkowania po 1 stycznia 2019 r., prawo to przekształca się we własność z dniem oddania budynku do użytkowania. Na dzień 1 stycznia 2019 r. nieruchomość skarżących była zabudowana budynkiem o funkcji handlowo-usługowej, a nie mieszkalnej. Dopiero po tej dacie, na podstawie pozwolenia na budowę z 2020 r., na działce wzniesiono budynek mieszkalny jednorodzinny, który oddano do użytkowania w sierpniu 2021 r. Organy administracji odmówiły wydania zaświadczenia, argumentując, że podstawowym warunkiem zastosowania ustawy jest, aby grunt w dniu 1 stycznia 2019 r. był zabudowany na cele mieszkaniowe. Skoro w tej dacie nieruchomość miała charakter komercyjny, to w ogóle nie podlegała przepisom ustawy, w tym również mechanizmowi "opóźnionego przekształcenia". Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podzielił to stanowisko. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że art. 13 ustawy nie tworzy odrębnej podstawy do przekształcenia dla dowolnych gruntów, a jedynie modyfikuje moment przekształcenia dla tych nieruchomości, które już w dniu 1 stycznia 2019 r. były przeznaczone i zabudowywane na cele mieszkaniowe, lecz proces budowy zakończył się później. Celem ustawodawcy było objęcie ustawą gruntów, na których budynki mieszkalne były już w trakcie realizacji, a nie gruntów o zupełnie innym charakterze, które dopiero w przyszłości miały zostać przekształcone na cele mieszkaniowe. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro na dzień 1 stycznia 2019 r. przedmiotowy grunt nie był zabudowany budynkiem mieszkalnym, to nie został spełniony fundamentalny warunek wejścia w reżim prawny ustawy przekształceniowej. Skargę kasacyjną wniósł H. K. zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie: 1. przepisu prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisu art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 2040 z późn. zm. - dalej "ustawa przekształceniowa") i przyjęcie, że mimo oddania po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie do użytkowania budynku mieszkalnego nie dochodzi do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tego gruntu w prawo własności z uwagi na fakt, że na dzień 1 stycznia 2019 r. grunt ten nie był gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy; 2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów oraz art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy, poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia wobec naruszenia przez organy administracyjne przepisu prawa materialnego w zakresie podstaw do wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej we wniosku treści. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji. Wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie należy wskazać, że sprawa niniejsza nie jest pierwszą sprawą dotyczącą H. K. w związku z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Wcześniejsza skarga kasacyjna skarżącego została rozpatrzona wyrokiem z dnia 13 lutego 2025 r. sygn. I OSK 12/22. Istota sporu obydwu spraw jest zbliżona, a w niniejszej sprawie sprowadza się ona do wykładni przepisu art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej, a w szczególności do rozstrzygnięcia, czy warunkiem koniecznym dla zaistnienia skutku prawnego w postaci tzw. opóźnionego przekształcenia jest, aby nieruchomość gruntowa już w dacie 1 stycznia 2019 r. była zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 tejże ustawy. Organy administracji obu instancji, a za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przyjęły, że taki warunek musi być spełniony, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wydania skarżącym zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie, z uwagi na bezsporną w sprawie okoliczność, iż w dniu 1 stycznia 2019 r. nieruchomość przy ul. [...] w Warszawie zabudowana była budynkiem o charakterze handlowo-usługowym. Skarżący kasacyjnie prezentuje natomiast stanowisko odmienne, argumentując, iż dla zastosowania mechanizmu opóźnionego przekształcenia irrelewantny jest sposób zagospodarowania gruntu w dniu 1 stycznia 2019 r., a decydujące znaczenie ma fakt oddania do użytkowania budynku mieszkalnego po tej dacie. Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędnej wykładni art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, należy stwierdzić jego zasadność. Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organów, dokonał wykładni zawężającej, która nie jest zgodna z celem ustawy przekształceniowej, co prowadzi do skutków niezgodnych z założeniami systemowymi ustawy. Wprawdzie generalnie zgodzić się trzeba z Sądem Wojewódzkim, że co do zasady powszechnie wskazuje się, iż reguły stosowania przepisu art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej są takie same, jak przepisów dotyczących przekształcenia na zasadach ogólnych, z tą tylko różnicą, że datą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w tym przypadku nie jest dzień 1 stycznia 2019 r., a jest nią data oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Niemniej jednak, nie można pomijać faktu, że wprowadzenie tej szczególnej regulacji miało na celu objęcie procesem przekształceniowym również tych sytuacji, które nie mieściły się w zakresie normy ogólnej z art. 1 ustawy. Zawarcie w omawianej ustawie regulacji przewidzianej w art. 13 ust. 1 w ewidentny sposób świadczy o intencjach, jakie przyświecały ustawodawcy. Jak wskazano w uzasadnieniu jej projektu, wolą projektodawcy było nie tylko usprawnienie dotychczasowych procesów przekształcania, ale przede wszystkim celem ustawy była eliminacja istniejących praw współużytkowania wieczystego oraz zapobieżenie powstawaniu udziałów w tym prawie w przyszłości (druk sejmowy VIII kadencji nr 2673). Ten cel silnie akcentuje Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 2025 r. sygn. I OSK 12/22. Przyjęcie wykładni zaprezentowanej w tej sprawie przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku, w perspektywie kilku lat, niewątpliwie doprowadziłoby do sytuacji, w której część budynków mieszkalnych byłaby posadowiona na gruntach stanowiących własność, a pozostała część takich samych gruntów byłaby w użytkowaniu wieczystym, co generowałoby problemy, które legły u podstaw uchwalenia ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Taka interpretacja niweczyłaby zatem podstawowy cel regulacji. Dokonując zatem wykładni przepisu art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej przy uzyciu dyrektyw celowościowych, należy dojść do wniosku, że hipoteza tego przepisu obejmuje stany faktyczne, w których grunt będący w użytkowaniu wieczystym zostaje zabudowany na cele mieszkaniowe po dacie 1 stycznia 2019 r. Zwrot "na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe" należy odczytywać w ten sposób, że opisuje on stan, jaki musi zaistnieć na nieruchomości w momencie przekształcenia, a nie stan istniejący w dacie granicznej 1 stycznia 2019 r. Gdyby bowiem warunkiem koniecznym było istnienie zabudowy mieszkaniowej już w tej dacie, to przepis art. 13 ust. 1 stałby się w znacznej mierze zbędny. W takiej sytuacji zastosowanie znalazłby bowiem co do zasady art. 1 ust. 1 ustawy. Norma przepisu art. 13 ust. 1 ma zatem charakter autonomiczny i uzupełniający, a jej celem jest objęcie przekształceniem tych nieruchomości, które w dniu 1 stycznia 2019 r. nie spełniały kryteriów z art. 1 ust. 2, ale spełniły je później w wyniku procesu inwestycyjnego zakończonego oddaniem do użytkowania budynku mieszkalnego. Z tego też powodu, w doktrynie słusznie podnosi się, że podstawową przesłanką "opóźnionego przekształcenia" jest oddanie do użytkowania budynku mieszkalnego na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym. Cel, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, czy też jej stan zagospodarowania na dzień 1 stycznia 2019 r. (o ile nie był to stan zabudowy mieszkaniowej), nie mają przy tym znaczenia. Treść przepisu art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej należy zatem odczytywać w ten sposób, że jeżeli grunt będący w użytkowaniu wieczystym, zostanie zabudowany na cele mieszkaniowe – w rozumieniu art. 1 ust. 2 tej ustawy i zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy – to niezależnie od tego, kiedy ten proces budowlany się rozpoczął i jaki był wcześniejszy charakter nieruchomości, z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania spełniony zostaje warunek do przekształcenia z mocy prawa. W świetle powyższego zasadnie skarga kasacyjna stawia zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej z uwagi na błędną wykładnię tego przepisu. Zasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735). Skoro organy administracji dokonały błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, co miało bezpośredni i decydujący wpływ na treść wydane rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia, winien był ten błąd dostrzec i w konsekwencji uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 193 p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznał skargę, uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).