I OSK 277/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S., A. R., A. S., A. J., A. M., J. C., M. S., R. J. i A. J. jako kuratora spadku po S. M. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 741/24 w sprawie ze skargi I. S., A. R., A. S., A. J., A. M., J. C., M. S., R. J. i A. J. jako kuratora spadku po S. M. i W. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 stycznia 2024 r. nr DO-IV.7613.24.2021.AD w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 741/24, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi I. S., A. R., A. S., A. J., A. M., J. C., M. S., R. J. i A. J. jako kuratora spadku po S. M. i W. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 stycznia 2024r. nr DO- IV.7613.24.2021 .AD w przedmiocie umorzenia postępowania - oddalił skargę. Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli I. S., A. R., A. S., A. J., A. M., J. C., M. S., R. J. i A. J. jako kuratora spadku po S. M. i W. K. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucili kwestionowanemu rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenie przepisów prawa: 1. materialnego poprzez uznanie, że zaskarżony wyrok odnosi się do praw wspólników Spółki Zakłady [...] w Ś., podczas gdy roszczenie spadkobierców, jako stron postępowania, w tym w skardze, dotyczy ich praw majątkowych, jako spadkobierców po dawnych współwłaścicielach nieruchomości, którzy przekazali powołanym przez siebie Zakładom [...] jedynie ograniczone prawo rzeczowe w postaci "użytkowania" tych nieruchomości, zachowując swoje prawo własności nieruchomości na podstawie przepisów prawa cywilnego o własności, co powoduje, że pominięto prawa spadkobierców z tytułu przejścia na nich praw własności nieruchomości po ich spadkodawcach, 2. do niniejszej sprawy ma zastosowanie przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), podczas gdy nie została spełniona ustawowa przesłanka imiennego doręczenia każdemu ze współwłaścicieli nieruchomości względnie ich spadkobiercom, zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 4 grudnia 1957 r. w sprawie zmiany przymusowego zarządcy państwowego nad przedsiębiorstwem Zakłady [...] w Ś., a więc nie doszło do spełnienia się ustawowej przesłanki o doręczeniu decyzji, co powoduje, że zarządzenie nie weszło do obiegu prawnego, a także, iż spadkodawcy względnie ich spadkobiercy, a obecnie strony postępowania, zostały pozbawione możliwości zaskarżenia zarządzenia Ministra z dnia 4 grudnia 1957 r. 3. procesowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: 1) pominięcie dowodów, które potwierdzają, że nie doręczono zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 4 grudnia 1957r. uprawnionym podmiotom, tj. siedmiu współwłaścicielom nieruchomości, względnie ich spadkobiercom, czym naruszono przepis art. 80 ust. 2 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. (Dz. U. Nr 36, poz. 341), 2) pominięcie dowodów, które potwierdzają, że nie zawiadomiono powyższych uprawnionych podmiotów o wszczęciu z urzędu przez ówczesny organ administracji publicznej postępowania administracyjnego mającego na celu ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad Zakładami [...], a także o zmianie przymusowego zarządcy państwowego, czym naruszono przepis art. 22 ust. 1 i art. 23 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. 3) naruszenie przepisów art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które obligowały do uwzględnienia przy rozpatrywaniu sprawy przez Sąd wydanych już wcześniej dwóch prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2014r. sygn. akt VIII SA/Wa 944/14 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1511/15, które są wiążące dla organów administracji publicznej i dla Sądów rozstrzygających później, 4) zaniechanie ustalenia przez Sąd, dlaczego Ministerstwo Rozwoju i Technologii nie przeprowadziło badania dowodów pod kątem spełnienia się, czy też nie, przesłanki z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie Kodeksu postępowania administracyjnego, co było zaniechaniem dokonania oceny, czy istniała podstawa prawna do umorzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego z mocy prawa w oparciu o art. 2 ust. 2 ustawy powołanej ustawy, co w istotny sposób naruszyło przepisy o postępowaniu dowodowym i decyzjach podejmowanych w postępowaniu administracyjnym, czym naruszono przepisy od art. 5 do art. 81 a Kodeksu postępowania administracyjnego, 5) naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na oparciu przez Ministra Rozwoju i Technologii umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie Kodeksu postępowania administracyjnego, który budzi uzasadnione wątpliwości, co do jego zgodności z Konstytucją, w szczególności z art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, którego fundamentalną zasadą jest zasada niedziałania prawa wstecz oraz art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, zgodnie, z którym każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu administracji publicznej, zaś jakakolwiek ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw, podczas gdy kwestionowany przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia sierpnia 2021 r. uniemożliwia uzyskanie prejudykatu w rozumieniu art. 417 §1 k.c. i tym samym zamyka drogę sądową do dochodzenia słusznych roszczeń. Mając na uwadze powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, że Minister Rozwoju i Technologii jest zobowiązany do ustalenia, czy zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 4 grudnia 1957 r. zostało doręczone również współwłaścicielom nieruchomości, względnie ich spadkobiercom, co wynika z odrębności dwóch tytułów prawnych, o których mowa w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 944/14 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1511/15, i co wynika z dokonanej przez te Sądy oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania i co ma wpływ na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wniosła również o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2024 r. Dz. U. poz. 935, ze zm. Dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach zakreślonych w złożonej skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną oparła ją na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a., w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle treści uzasadnienia wydanego wyroku, zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa złożoną skargę kasacyjną uznać należy za niezasadną. Przede wszystkim za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zawarty w skardze kasacyjnej zarzut, że Sąd I pominął dowody, które potwierdzają, że nie zawiadomiono stron postępowania o wszczęciu z urzędu przez ówczesny organ administracji publicznej postępowania administracyjnego mającego na celu ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad Zakładami [...], a także o zmianie przymusowego zarządcy państwowego, czym w ocenie skarżących naruszono przepis art. 22 ust. 1 i art. 23 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. Jak wynika z treści art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), który wszedł w życie dnia 16 września 2021 r., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Należy przy tym podkreślić, że ustawodawca nie posłużył się zwrotem "doręczenia decyzji stronie", co akcentuje, że istotny z punktu widzenia zastosowania omawianego przepisu jest fakt wejścia decyzji do obrotu prawnego, bowiem ten moment wywołuje skutek prawny w postaci związania organu wydaną decyzją. Brak dowodu doręczenia (potwierdzenia odbioru) w aktach sprawy nie powoduje automatycznie wadliwości decyzji, ani tym bardziej kwalifikowanej wadliwości, jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, w tym zgromadzone dokumenty, nie pozostawiają wątpliwości co do faktu wprowadzenia decyzji administracyjnej do obrotu prawnego (por. także NSA z 20 października 2023r. o sygn. akt I OSK 1350/20 te i niżej przywołane wyroki publik. CBOSA ). W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, że zarządzenie z dnia 4 grudnia 1957r. zostało dołączone do wniosku cementowni "Wierzbica" w Wierzbicy (przymusowego zarządcy państwowego ustanowionego ww. zarządzeniem) z 4 lutego 1959 r. skierowanego do Sądu Powiatowego w Radomiu o wpis przymusowego zarządu do rejestru handlowego (pod nr RHA 3597, pod którym zarejestrowana była spółka prowadząca przedsiębiorstwo objęte przymusowym zarządem). Tym samym nie budzi wątpliwości, że skoro przymusowy zarządca państwowy nad ww. przedsiębiorstwem załączył do wniosku z 4 lutego 1959 r. odpis zarządzenia z 4 grudnia 1957 r., to musiało ono zostać mu doręczony najpóźniej w tym dniu. W świetle powyższego logiczne są wnioski organu, że powyższe zarządzenie weszło do obrotu prawnego najpóźniej 4 lutego 1959 r. Przy czym prawidłowe i skuteczne doręczenie przedmiotowego zarządzenia choćby jednej ze stron postępowania administracyjnego wystarcza do uznania, że kwestionowane zarządzenie weszło do obiegu prawnego. Bez znaczenia prawnego w tej sytuacji pozostaje postawiony w skardze kasacyjnej zarzut, że nie zawiadomiono stron postępowania o wszczęciu z urzędu przez ówczesny organ administracji publicznej postępowania administracyjnego dotyczącego ustanowienia przymusowego zarządu nad przedmiotowym przedsiębiorstwem. Ustawodawca nie zawarł bowiem takiej przesłanki w regulacji prawnej zawartej w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I Instancji wyszczególnionych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Powołane przez skarżącą kasacyjnie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego określają zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy Administracyjne nie stosują bezpośrednio tych przepisów. Podstawę procedowania przed Sądem Administracyjnym stanowią przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. I to w ramach tej procedury Sąd Administracyjny kontroluje między innymi prawidłowość stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez organy orzekające w sprawie. Niezależnie od faktu, że w tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należy uznać za błędnie sformułowane i już przez to nieskuteczne, ich uzasadnienie odnosi się do okoliczności faktycznych, które dotyczą zakwestionowanego w trybie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 4 grudnia 1957 r., nie zaś decyzji dotyczącej umorzenia postępowania nieważnościowego. Ramy postępowania dowodowego zakreśla treść przepisu stosowanego przez organ i zgromadzenie dowodów wystarczających dla rozstrzygnięcia sprawy, zwalnia organ z obowiązku gromadzenia dodatkowego materiału dowodowego. Zatem wbrew twierdzeniom skarżących, Sąd I instancji w ramach prowadzonego postępowania dotyczącego umorzenia postępowania nieważnościowego nie miał prawnych podstaw do oceny prawidłowości wydania i doręczenia zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 4 grudnia 1957r. Podniesione zatem w tym zakresie w złożonej skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżących skutku. Dalej wyjaśnić należy, że zapadłe wcześniej w sprawie wyroki sądów administracyjnych (sygn. akt VIII SA/Wa 944/14 oraz I OSK 1511/15), dotyczą innej decyzji organu, której przedmiotem była ocena w świetle art. 28 k.p.a. istnienia interesu prawnego po stronie spadkobierców udziałowców Spółki w postępowaniu administracyjnym. Obecnie, rozpatrując złożoną skargę, Sąd I instancji nie odmówił natomiast skarżącym przymiotu strony. Zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1511/15 uznał istnienie przymiotu strony między innymi skarżącej kasacyjnie i rozpoznał złożoną skargę. Zarzut zatem naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać należy za niezasadny. Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. Również i te zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Oznacza to, że wobec upływu trzydziestu lat od doręczenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji przed dniem wszczęcia tego postępowania zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli od dnia 16 września 2021 r., organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy. W takim postępowaniu organ administracji nie bada sprawy merytorycznie, czyli czy zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji lub postanowienia, a jedynie bada zaistnienie ustawowych przesłanek z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, czyli czy postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte zostało po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i czy nie zostało ono zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem (czyli do dnia 16 września 2021r.). Jak wynika z wcześniej przestawionych ustaleń, zakwestionowane w trybie nadzoru zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: Zakłady [...] w Ś.wydane zostało w dniu 8 maja 1954 r. Zarządzeniem z dnia 4 grudnia 1957 r. zarządcą przedsiębiorstwa została ustanowiona Cementownia [...] (w miejsce dotychczasowego zarządcy, czyli R[...]). Zarządzenie to zostało dołączone do wniosku przymusowego zarządcy z dnia 4 lutego 1959 r. złożonego do sądu o dokonanie odpowiedniego wpisu do rejestru handlowego. Oznacza to, że najpóźniej w dniu złożenia wniosku do sądu powszechnego przymusowy zarządca dysponował kwestionowanym zarządzeniem, a zatem musiało on zostać mu wcześniej doręczone. W tej sytuacji ustawowy termin trzydziestoletni o złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności upłynął najpóźniej w dniu 4 lutego 1989 r. Nawet gdyby przyjąć, jak podała to skarżąca kasacyjnie, że wniosek o stwierdzenie nieważności zarządzenia złożyła już w dniu 18 stycznia 1996 r., a nie jak przyjął organ nadzoru w dniu 5 lipca 2021r., to i tak wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia został złożony po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tego zarządzenia, a wszczęte postępowanie nieważnościowe nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (czyli do dnia 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem. Prawidłowo zatem organ nadzoru stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały ustawowe przesłanki zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i umorzył postępowanie nieważnościowe. Raz jeszcze podkreślić należy, że w takim przypadku organ nie rozpatruje merytorycznie prawidłowości wydanego zarządzenia w trybie art. 156 k.p.a. Wyjaśnić trzeba, że z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jasno wynika, że określenia spełnienia kryterium upływu 30 lat dokonuje się "od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia". Powyższa redakcja opisywanej normy nie formułuje nakazu potwierdzenia przez organ administracji faktu doręczenia aktu każdej ze stron postępowania. Istotnym i wystarczającym jest bowiem sam fakt wprowadzenia aktu do obrotu prawnego. Za cel doręczenia uznać w tym kontekście należy zakomunikowanie (przekazanie) stronom treści rozstrzygnięcia, którego podjęcie następuje w chwili złożenia na projekcie aktu podpisu osoby uprawnionej. Taką właśnie koncepcję, opartą na włączeniu decyzji/postanowienia/orzeczenia do obrotu prawnego, wyraża przywołana regulacja ustawy nowelizującej. Prawodawca, konstruując omawiany przepis, nie wymaga bowiem "skutecznego" doręczenia aktu stronie czy stronom postępowania, nie określa też przesłanki "prawidłowego" ogłoszenia decyzji (postanowienia) - wskazuje jedynie na sam fakt ujawnienia na zewnątrz woli organu, dokonywany właśnie w formie jego doręczenia czy ogłoszenia. Nie należy tym samym wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wiązać z "prawidłowym" (zgodnym z obowiązującymi w dacie wydania decyzji przepisami) doręczeniem aktu wszystkim stronom, a z samym dokonaniem ujawnienia jego treści "na zewnątrz" - powodującym włączenie decyzji do obrotu. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że wejść do obrotu i wywołać skutki prawne może również decyzja doręczona wadliwie (z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron czy pełnomocników), a nadto również akt doręczony jedynie "do wiadomości". Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni aprobuje i przyjmuje argumentację w powyższym zakresie, wyrażoną m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 453/08; 20 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2259/12; 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 718/12; 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 718/12; 17 października 2017 r. sygn. akt II GSK 4055/16; 21 grudnia 2023r. sygn. akt II GSK 1103/22; czy 13 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2652/20. Omawiana ustawa nowelizująca a zwłaszcza art. 2 ust. 2 tej ustawy, nie zawiera przepisów, które wprowadzałyby jakiekolwiek ograniczenia w postępowaniu dowodowym prowadzonym w kierunku ustalenia faktu i daty doręczenia lub ogłoszenia kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji. Najlepszym dowodem do stwierdzenia ww. faktów jest wskazanie na treść zwrotnego dowodu doręczenia stronom postępowania takiej decyzji. Tym niemniej w przypadku jego braku, okoliczności te organ może, a nawet winien ustalić przy pomocy innych dowodów (pośrednich), czemu z reguły winno towarzyszyć przeprowadzenie logicznego wnioskowania. W rozpatrywanej sprawie z tego obowiązku organ nadzoru co do zasady się wywiązał. Pamiętać bowiem należy, że w przedmiotowych sprawach od wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia upłynęło już ponad 30 lat. W tym czasie większość dokumentów mogła zostać już zgodnie z prawem wybrakowana. Nie mógł też odnieść oczekiwanego przez skarżąca kasacyjnie skutku zarzut naruszenia przez regulację prawną zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji. Problemem tym wielokrotnie zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny. Jako przykład wskazać można wyroki z dnia: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23 oraz z 29 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 111/23 i 11 kwietnia 2025 r sygn. akt I OSK 3117/23 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne są pod adresem internetowym orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie co do zasady podziela wyrażone tam stanowisko i uznając je za własne, przyjmuje za podstawę rozważań w sprawie. Podkreślić należy, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa co do zasady nie nasuwa zastrzeżeń co do zgodności takiej regulacji z Konstytucją. Odnośnie spraw będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 26 kwietnia 2005 r. sygn. akt C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki, stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od tej zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i doprowadziła ona do ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych. Regulacja ta służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły prawa, przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała SN z dnia 26 października 2007 r. sygn. akt III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka skutecznie nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Podkreślić należy, że wprowadzenie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13, który wskazał na konieczność ograniczenia w czasie możliwości wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, w celu zapewnienia trwałości porządku prawnego i ochrony zaufania obywateli do państwa. Na podstawie przepisu art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji, co do zasady, każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a ustawa nie może zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw lub wolności. Jednocześnie, ustawodawca, ważąc konkurujące wartości, jakimi są ochrona praw jednostki przed skutkami wadliwych decyzji administracyjnych oraz stabilność porządku prawnego, nie pozbawił adresatów wadliwych decyzji ochrony przed skutkami wadliwych decyzji administracyjnych, a jedynie ograniczył w czasie możliwość dochodzenia tej ochrony. Ustawodawca miał prawo wprowadzić ograniczenie czasowe w tym zakresie. Prawo administracyjne, ze swojej natury, ma na celu porządkowanie życia społecznego i gospodarczego. Brak jakichkolwiek ram czasowych na stwierdzenie nieważności decyzji oznaczałby permanentną niepewność co do legalności dokonanych czynności i nabytych praw. W tym kontekście wypowiedział się też już kiedyś Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 15 maja 2000 r. sygn. SK 29/99), wskazując, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej, podczas gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych. Informacyjnie jedynie wskazać należy, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. W sytuacji ewentualnego uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego). Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Sąd ten dokonał właściwej interpretacji przepisów prawa. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w z art. 182 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ----------------------- I OSK 277/25 8