I OSK 2768/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2896/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 września 2022 r. nr DO-II.7610.76.2022.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2025 r. (sygn. akt I SA/Wa 2896/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 września 2022 r. nr DO-II.7610.76.2022.JL utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 10 marca 2022 r. nr N/77200/201/1/06 odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Polskie Koleje Państwowe - z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. – prawa użytkowania wieczystego: niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...] w obrębie [...] a stanowiącego działki ewidencyjne: -) nr [...] - dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], -) nr [...] - dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], -) nr [...] - dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], -) nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) - dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], -) nr [...]- dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...] w obrębie [...],[...], obejmującego działki: nr [...] i nr [...] - dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...] w obrębie [...],[...], obejmującego działki: -) nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) i nr [...]- dla których powadzona jest księga wieczysta nr [...], -) nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) - dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], -) nr [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]; niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...] w obrębie [...],[...], obejmującego działki: nr [...] - dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: A. prawa materialnego - przez błędną jego wykładnię, w postaci: 1. art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (cyt. "(t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej jako: u.g.n.)" - poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia, 2. § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r" Nr 23, poz. 120 ze zm.) - poprzez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu, B. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wnosiła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 - dalej: u.g.n.) i § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.) oraz istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie składu orzekającego, powyższe zarzuty kasacyjne należy uznać za uzasadnione, choć w odniesieniu do zarzutu opartego na art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zarzut ten nie był w pełni prawidłowo określony. Autor skargi kasacyjnej nie podał bowiem w tym przypadku daty ustawy, a miejsce jej publikacji wskazał wadliwie. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, to jest w dniu 28 września 2022 r. nie mogła bowiem istnieć w obrocie prawnym wersja ustawy o gospodarce nieruchomościami opublikowana w Dzienniku Ustaw z 2023 r. poz. 344. Przedmiotowa sprawa dotyczyła opisanej na wstępie decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 28 września 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 10 marca 2022 r. o odmowie stwierdzenia nabycia przez Polskie Koleje Państwowe - z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. – prawa użytkowania wieczystego gruntu szczegółowo na wstępie określonego. Podstawę materialnoprawną obu w/w decyzji stanowił art. 200 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1998 ze zm. dalej: "u.g.n.") w powiązaniu z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.), przy czym – zdaniem organów obu instancji – przepisy te nie mogły w niniejszym przypadku przemawiać za przyjęciem uwłaszczenia skarżącej do w/w gruntu, gdyż PKP SA nie wykazała, że jego poprzedniczce prawnej przysługiwało do niego prawo zarządu. Jak podał Sąd Wojewódzki, Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie przedstawiła jedynie decyzje: Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia 1 grudnia 1986 r. nr G-II-8224/1/16/85/44 i z dnia 12 grudnia 1986 r. nr G-II-8224-1/16/85/44/a oraz decyzję Naczelnika Gminy w [...] z dnia 26 sierpnia 1986 r. nr G.70/8224/28/86 o ustaleniu opłat rocznych z tytułu zarządu oraz szereg umów sprzedaży i zniesienia współwłasności z lat 1974-1977 jak również decyzję z dnia 9 sierpnia 1977 r. o wywłaszczeniu. W/w dokumenty, nie mogły zaś – jak twierdziły organy - dowodzić, że Przedsiębiorstwo Państwowe PKP nabyło prawo użytkowania wieczystego do opisanego na wstępie mienia. Oddalając skargę PKP SA na decyzję Ministra z dnia z dnia 28 września 2022 r, Sąd Wojewódzki wskazał, że wprawdzie kwestia własności Skarbu Państwa, w istotnej - z punktu widzenia art. 200 u.g.n. dacie - nie budziła w tej sprawie wątpliwości, tym niemniej pozostałe przesłanki, przewidziane tym uregulowaniem nie zostały wykazane. Sąd Wojewódzki podkreślił przy tym, że zarząd nieruchomością stanowił prawną formę władania nią a obowiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ww. ustawy, państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Z kolei, w kwestii sposobu dokumentowania prawa zarządu Sąd Wojewódzki wskazał, że z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu wynikało, iż wojewoda lub organ wykonawczy gminy stwierdza fakt przysługiwania państwowym osobom prawnym zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w pkt 1-10 dokumentów, m. in. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Jednocześnie jednak Sąd zaakcentował, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99), stwierdził, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, tylko gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien więc wynikać jednoznacznie tytuł prawny ich wnoszenia. Stanowisko to zostało zaś utrwalone w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych wydanych w przedmiocie ustalenia wartości dowodowej decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu. Sąd Wojewódzki, powołując się więc w tym miejscu na szereg orzeczeń wskazał, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd w rezultacie podzielił ocenę organu odwoławczego, że decyzje Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia 1 grudnia 1986 r. i z dnia 12 grudnia 1986 r. oraz decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia 26 sierpnia 1986 r. ustalające opłaty roczne za zarząd nieruchomością, nie potwierdzały istnienia - w dniu 5 grudnia 1990 r. - prawa zarządu poprzednika prawnego skarżącej do przedmiotowego gruntu. Decyzje te nie zawierały bowiem w swojej treści jakiegokolwiek nawiązania do decyzji (umowy) o ustanowieniu zarządu. Ponadto – jak przyjął Sąd Wojewódzki - istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu Przedsiębiorstwa Państwowego PKP - w odniesieniu do przedmiotowego gruntu - nie mogły również dowodzić umowy sprzedaży i zniesienia współwłasności z lat 1974 - 1977 wpisane w księdze wieczystej nr [...]. Możliwość uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną prawa zarządu w stosunku do nieruchomości państwowych w drodze umowy sprzedaży nieruchomości wprowadził bowiem dopiero art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości podczas, gdy przedstawione umowy sprzedaży z lat 1974 - 1977 zostały zawarte jeszcze przed wejściem w życie wskazanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., tj. przed dniem 1 sierpnia 1985 r. Tym samym, nie było także podstaw do zastosowania powołanej regulacji prawnej w odniesieniu do tych umów. W rezultacie, zdaniem Sadu Wojewódzkiego, skoro zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził, że Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe dysponowało indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowego gruntu, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo - odbiorczego, który ustanawiałby na jego rzecz zarząd bądź użytkowanie i na taki akt nie powoływała się również skarżąca, to – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – zaskarżona decyzja nie naruszała prawa materialnego. Analiza akt sprawy nie potwierdzała zaś także, iż stan faktyczny, w kwestiach kluczowych - z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia - został ustalony nieprawidłowo. Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która w skardze kasacyjnej akcentowała, że potwierdzeniem sprawowania przez nią zarządu nad przedmiotowym gruntem były decyzje Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia 1 grudnia 1986 r. i z dnia 12 grudnia 1986 r. oraz decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia 26 sierpnia 1986 r. o naliczeniu opłat rocznych za zarząd, a także o fakcie tym świadczyły umowy sprzedaży i zniesienia współwłasności z lat 1974-1977 i decyzja o wywłaszczeniu z dnia 9 sierpnia 1977 r. Podnoszono również, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99) nie dotyczył normy, zawartej w powołanym § 4 ust. 1 pkt 6 cytowanego rozporządzenia wykonawczego, lecz prawa użytkowania mającego przysługiwać spółdzielniom, a co było uregulowane w § 6 w/w. rozporządzenia. Na pełną aprobatę skarżącej zasługiwało więc stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 8 maja 2023 r.(sygn. akt I OSK 933/22), a zgodnie z którym przy dokonywaniu wykładni przepisów służących uwłaszczeniu państwowych osób prawnych - z mocy samego prawa na dzień 5 grudnia 1990 r. - nie można pomijać realiów prawnych i faktycznych istniejących przed dniem 5 grudnia 1990 r., a szczególnie przed zniesieniem w 1989 r. jednolitej własności państwowej, które nastąpiło z dniem 1 lutego 1989 r., gdy powszechną praktyką organów w gospodarowaniu mieniem państwowym było m.in. wydawanie aktów administracyjnych na rzecz państwowych jednostek organizacyjnych bez uprzedniego ustalania prawnej formy władania mieniem państwowym przez te osoby prawne i jednostki organizacyjne. Podkreślano także, iż to na organie ciążył obowiązek dokonania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.) w tym zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, gdyż dopiero rozważenie wszystkich aspektów uwłaszczenia umożliwiałoby rozpoznanie niniejszej sprawy. Zdaniem składu orzekającego, jak wyżej to nadmieniono, skargę kasacyjną należało uznać za uzasadnioną, choć jej treść (biorąc pod uwagę zakres sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów i ogólnikowy charakter uzasadnienia) nie pozwalał na dokładne sprecyzowanie, z jakiego powodu (na jakiej podstawie) w stosunku do poszczególnych działek gruntu twierdziła, że jej poprzednik prawny nabył w stosunku do nich prawo zarządu. W związku z tym przede wszystkim wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie skarżąca powoływała się na różne dokumenty, które – jej zdaniem – miały świadczyć o tym, że jej poprzednikowi prawnemu, tj. Przedsiębiorstwu Państwowemu Polskie Koleje Państwowe przysługiwało prawo zarządu do opisanego na wstępie mienia nieruchomego. W śród tych dokumentów były zaś zarówno tzw. decyzje "opłatowe" jak i umowy sprzedaży oraz zniesienia współwłasności z lat 1974-1977, jak również decyzja o wywłaszczeniu z dnia 9 sierpnia 1977 r. O ile przy tym zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oraz towarzysząca im argumentacja, a które oparte były na obrazie prawa materialnego (art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu), wyjaśniały dlaczego - zdaniem strony skarżącej – wadliwy był pogląd Sądu Wojewódzkiego odnoszący się do kwestii, jakie znaczenie w postępowaniu uwłaszczeniowym miały decyzje opłatowe, o tyle brak było konkretnych zarzutów (i w tym zakresie również ich uzasadnienia) w stosunku do dalszych wywodów Sądu I instancji. W swojej dalszej wypowiedzi Sądu Wojewódzki przyjął zaś, iż skoro - w dacie zawarcia w/w umów - nie obowiązywał jeszcze art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), to fakt istnienia tych umów nie mógł świadczyć o tym, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. PP PKP przysługiwało prawo zarządu do spornego mienia. W związku zatem z brakiem objęcia zaskarżeniem wspomnianej wyżej regulacji prawnej, powyższy pogląd Sądu Wojewódzkiego (tj. dotyczący braku znaczenia owych umów) nie mógł podlegać ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się natomiast do wskazanych w skardze zarzutów kasacyjnych, skład orzekający uznał, iż generalnie słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na fakt, iż w analizowanej sytuacji istotnym było ustalenie, czy podmiot, będący poprzednikiem prawnym skarżącej Spółki, legitymował się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do w/w gruntu. Po myśli bowiem art. 200 ust. 1 pkt 1 u.g.n., w sprawach stwierdzenia nabycia - z mocy prawa - na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych; Jednocześnie, zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem - z mocy prawa - przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Nabycie własności przez te osoby następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych. Podkreślenia także wymaga, że istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd był prawną formą władania gruntem a więc sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę, z nieruchomości tego prawa nie kreował, a decydujące znaczenie miały w tej kwestii: wspomniany wyżej dzień (5 grudnia 1990 r.) oraz obowiązujące wówczas przepisy, które pozwalały stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Jednocześnie też obowiązująca w owym czasie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Mianowicie, stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być tylko: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Z tego powodu, jak słusznie wywodził Sąd Wojewódzki, istnienia powyższego prawa zarządu nie można było domniemywać. W kwestii sposobu dokumentowania prawa zarządu zasadnicze jednak znaczenie miały przepisy rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., w tym w szczególności jego § 4 ust. 1, w którym zostały wymienione dokumenty, wskazujące na istnienie prawa zarządu. Zgodnie z § 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia, jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Z kolei w myśl § 4 ust. 3 w/w rozporządzenia, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a. potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki wskazał iż - według stanu na 5 grudnia 1990 r. – chociaż przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa, to jednak w stosunku do tego gruntu zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdzał istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego Polskim Kolejom Państwowym. W postępowaniu uwłaszczeniowym skarżąca powołała się bowiem (oprócz wspomnianych wyżej umów) tylko na decyzje Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia 1 grudnia 1986 r. nr G-ll-8224-1/16/85/44, i z dnia 12 grudnia 1986 r. nr G-ll-8224 - 1 /16/85/44/a oraz decyzję Naczelnika Gminy w [...] z dnia 26 sierpnia 1986 r. nr G.70/8224/28/86 o naliczeniu opłat rocznych za zarząd. Tymczasem decyzje te – w ocenie Sądu Wojewódzkiego (który w tym zakresie odwoływał się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i sądowoadministarcyjnego) - nie potwierdzały istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu skarżącej do przedmiotowego gruntu. Nie zawierały bowiem w swojej treści jakiegokolwiek nawiązania do decyzji (umowy) o ustanowieniu zarządu. W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że wyżej zaprezentowane przez Sąd Wojewódzki stanowisko było istotnie do niedawna obowiązujące w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym. Odwoływało się ono bowiem do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99), w którym Trybunał stwierdził, że dokument, zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, ale tylko wtedy, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która to decyzja zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zatem dokument, zawierający decyzję o naliczeniu opłat, mógł być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach została wskazana konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a decyzja o zarządzie wymieniona w decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. Powyższe stanowisko zostało jednak zakwestionowane w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jest w uchwale z dnia 16 grudnia 2024 r. ( sygn. I OPS 2/23), podjętej już po wydaniu zaskarżonego wyroku, a w której skład poszerzony przyjął, że "W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.)". W uzasadnieniu powyższej uchwały skład poszerzony wyjaśnił, że uwłaszczenie i komunalizacja stanowią odrębne formy przekształceń własnościowych. Podczas, gdy druga z tych form polega na nabyciu przez gminy na własność - z mocy samego prawa - mienia należącego do podmiotów wskazanych w ww. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dniem 27 maja 1990 r. a więc w ramach komunalizacji Skarb Państwa wyzbywa się własności określonych nieruchomości na rzecz gminy, to postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy już rozliczeń wewnętrznych, dokonywanych w ramach mienia Skarbu Państwa i w tym przypadku nie dochodzi do przejścia własności, a jedynie ustanowienia użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy. Na odmienność tę zresztą zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały sygn. akt I OPS 2/16 stwierdzając, że: "Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na których podstawie dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie (art. 2d) z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego." Z punktu widzenia przedmiotowej sprawy istotne jest natomiast, że w omawianej uchwale z dnia 16 grudnia 2024 r. ( sygn. I OPS 2/23), skład poszerzony wskazał, iż językowe znaczenie § 4 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia, w zakresie objętym wnioskiem o podjęcie uchwały, nie budzi wątpliwości. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, właściwy organ stwierdza dotychczasowe, tj. do dnia 5 grudnia 1990 r., przysługiwanie państwowej lub komunalnej osobie prawnej prawa zarządu, na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Treść tego przepisu jest taka sama jak analogicznego przepisu w rozporządzeniu z 1993 r. Przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych wymagań co do treści powołanej decyzji, poza tymi, które wprost wynikają z tego przepisu. Decyzja taka musi zatem zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Prawodawcze uznanie takiej decyzji za jeden z wystarczających dowodów w postępowaniu uwłaszczeniowym do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu oznacza bowiem, że dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującej do dnia 5 grudnia 1990 r. Taką wykładnię potwierdza treść § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia, do którego zawarto odesłanie w zdaniu wprowadzającym do § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Powołany § 5 ust. 1 stanowi bowiem, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. A zatem tylko przy spełnieniu warunków, wynikających z § 4 ust. 1 pkt 6 i § 5, decyzja wskazana w § 4 ust. 1 pkt 6 stanowi dowód w postępowaniu uwłaszczeniowym. Jednocześnie w uchwale tej podkreślono, że podstawowym, a z reguły wręcz jedynym argumentem podnoszonym w orzeczeniach, wyrażających pogląd co do ograniczonej mocy dowodowej decyzji o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, są wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r.(sygn. akt U 6/99) oraz z dnia 9 kwietnia 2001 r. (sygn. akt U 10/00). Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem ocena tego, czy z powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego można wyprowadzać wnioski co do stosowania art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, a zatem innych przepisów niż objęte powołanymi wyżej orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego. Po dokonaniu więc analizy przywołanych wyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, przepisów rozporządzenia, których te wyroki dotyczyły w uzasadnieniu uchwały wskazano, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. i z dnia 9 kwietnia 2001 r. oraz rozumowania przedstawione w uzasadnieniach powyższych wyroków nie stanowią podstawy do odstąpienia od językowego znaczenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Wywiedziono (mając na uwadze, że w świetle art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia, w postępowaniu uwłaszczeniowym przedmiotem dowodzenia jest określona okoliczność faktyczna, stanowiąca normatywną podstawę uwłaszczenia, tj. władanie przez państwową lub komunalną osobę prawną gruntem państwowym w ramach prawa zarządu w dacie 5 grudnia 1990 r.), że przepisy § 4 rozporządzenia należy odczytywać jako katalog dowodów, przewidzianych w jednym tylko celu, tj. dla udokumentowania powyższej okoliczności faktycznej na potrzeby szczególnego postępowania uwłaszczeniowego. Omawiane przepisy rozporządzenia i wymienione w nich środki dowodowe, przewidziane dla dowodzenia prawa zarządu, nie mają bowiem zastosowania w innym postępowaniu, aniżeli postępowanie uwłaszczeniowe. Ponadto, w uzasadnieniu w/w uchwały skład poszerzony podkreślił także, iż żadne przepisy szczególne nie przewidywały dla decyzji o opłatach wymogu odwołania się do wcześniejszej decyzji o powierzeniu nieruchomości w zarząd. Z braku tego rodzaju odwołania nie można też wyprowadzać wniosku co do nieistnienia zarządu również w przypadku, gdy prawo to powstało w drodze decyzji. W takich okolicznościach, wobec braku przepisów szczególnych, skład poszerzony przyjął więc, że jedyne wymagania co do treści decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd, to ogólne wymogi dotyczące decyzji, przewidziane w przepisach k.p.a., a z których również nie wynikało i nie wynika, aby taka decyzja, jak o ustaleniu opłaty za zarząd, miała w swojej treści odwoływać się do źródła ustanowienia tego uprawnienia. Skoro zatem odwołanie się do decyzji o ustanowieniu zarządu, czy też w ogóle do źródła tego zarządu, nie było normatywnym elementem obligatoryjnym decyzji o opłatach za zarząd, z braku takiego odwołania w treści wskazanej decyzji nie można wyprowadzać żadnego wniosku co do braku wartości dowodowej takiej decyzji w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. W związku z powyższym, skład orzekający uznał, iż skoro z uzasadnienia uchwały o sygn. akt I OPS 2/23 wynika, że: powołane w jej treści przepisy, ani także inne regulacje, dotyczące procedury uwłaszczeniowej, nie przewidywały i nie przewidują wymogu odwoływania się w treści decyzji, określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia, do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji, to decyzja o opłatach może stanowić samoistny dowód istnienia zarządu w postępowaniu uwłaszczeniowym. Rozważań Trybunału Konstytucyjnego, zawartych w wyrokach z dnia 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99) oraz z dnia 9 kwietnia 2001 r. (sygn. akt U 10/00) nie można bowiem odnosić do prawa zarządu, jako przesłanki uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych z uwagi na zasadnicze różnice pomiędzy użytkowaniem, jako ograniczonym prawem rzeczowym, a prawem zarządu. Jednocześnie jednak decyzja o opłatach musi zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu oraz wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Dowód w tej postaci musi bowiem indywidualizować przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością. Z tej więc przyczyny zarzuty kasacyjne, oparte na art. 200 ust. 1 i § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, należało uznać za uzasadnione. Poza tym zasadne okazały się również zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe, w postaci art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wprawdzie argumentacja towarzysząca tym zarzutom nie była w pełni trafna tym niemniej, w świetle tego co zostało wyżej powiedziane, zgodzić się trzeba ze skarżącą, że – wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie zostały w pełni w tym przypadku wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego utrzymywała w mocy decyzję organu I Instancji, która odnosiła się do szeregu nieruchomości i to część z nich składała się także z wielu odrębnych działek ewidencyjnych. Należałoby zatem ustalić, czy owe decyzje "opłatowe" odnosiły się do całości gruntu objętego żądaniem uwłaszczenia, czy też dotyczyły one tylko jego części zaś żądanie uwłaszczenia na pozostałej części gruntu skarżąca uzasadniała jedynie faktem zawarcia w latach 1974-1977 wyżej wspomnianych umów sprzedaży oraz zniesienia współwłasności. Ponadto, jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 10 marca 2022 r., objęta wnioskiem działka nr [...] – decyzją Starosty [...] z dnia 19 maja 2020 r. nr 02/20 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – została podzielona na działki nr [...] i nr [...]. Istotne zatem byłoby zbadanie czy aktualnie grunt ten nie jest zajęty (np. w części) pod drogę publiczną. Przy ponownym więc rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki, mając na uwadze powyższą wykładnię prawa materialnego, winien zbadać czy wykładnia ta będzie miała wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a jeśli tak, to w jakim stopniu. W przypadku bowiem, gdyby okazało się, że tylko część gruntu wskazanego we wniosku była objęta decyzjami "opłatowymi" oraz, iż część gruntu była zajęta pod drogę publiczną, Sąd I instancji rozważy możliwość uznania, że przedmiotowe decyzje miały charakter podzielny. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § p.p.s.a – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.