I OSK 2767/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1526/22 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 29 marca 2022 r. nr DLŁ-WNL.680.20.2018 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Ministra Klimatu i Środowiska o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lutego 2023 r. I SA/Wa 1526/22, oddalił skargę B.K. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 29 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B.K.. Zaskarżając wyrok w całości zrzucił mu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez brak przeprowadzenia obiektywnych dowodów mających na celu ustalenie, czy nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji Dyrektora Zarządu Lasów Państwowych w [...] z [...] 1958 r. znak [...], którą przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość leśną o powierzchni [...] ha położoną we wsi [...] i [...] gmina [...] tom I k. [...] i [...] tom I k. [...] . stanowiącej własność B.K., stronie tej decyzji, tj. B.K., błędną ocenę, iż nastąpiło doręczenie decyzji, pomimo braku dowodu w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji oraz poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony, gdy w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, niedoniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uzupełnieniu tej skargi z dnia 07.02.2023 r.; c) art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku uznania, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] 1958 r. znak [...], którą przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość leśną o powierzchni [...] ha położoną we wsi [...] i [...] gmina [...] tom I k. [...]i [...] tom I k. [...]. stanowiącej własność B.K., wszczęte zostało po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji, w sytuacji gdy w ramach prowadzonego postępowania nie rozstrzygnięto czy decyzja ta została skutecznie doręczona stronie, tj. B.K. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się przez skarżącego kasacyjnie rozprawy; IIII. zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej i oświadczono, że opłata z tytułu świadczonej pomocy prawnej nie została zapłacona w całości lub w części. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Klimatu i Środowiska wnosząc o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej w całości, 2. zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Na początku należało zwrócić uwagę, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, zarzuty w niej zawarte nie były oparte jedynie na zarzucie istotnego naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), gdyż art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego ma charakter materialnoprawny. Istota sporu ogniskuje się na odpowiedzi na pytanie - czy nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji Dyrektora Zarządu Lasów Państwowych w [...] z 26 listopada 1958 r. znak [...], a co za tym idzie, czy decyzja weszła skutecznie do obrotu prawnego. W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, że nie udało się odnaleźć archiwalnych akt dotyczących postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 1958 r. Niewątpliwie jednak przedstawione przez organ okoliczności i wywiedzione na ich podstawie wnioski dowodzą tego, że orzeczenie to weszło do obrotu prawnego i miało to miejsce przed upływem 30 lat, o których mowa w ww. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Uwzględniając realia niniejszej sprawy, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że prawidłowo Minister Klimatu i Środowiska decyzją z 29 marca 2022 r. uchylił w całości własną decyzję z 19 sierpnia 2021 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy (26 lutego 2018 r.), a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Pomimo braku dowodu doręczenia kwestionowanej decyzji, jej wejście do obrotu prawnego można wywieść z innych, pośrednich dowodów. Jak wskazano w wyroku Sądu I instancji, przemawiały za tym następujące okoliczności: - w materiale dokumentacyjnym sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego sposób doręczenia decyzji Dyrektora Zarządu Lasów Państwowych w [...] z [...] 1958 r., jednak decyzja ta została doręczona Nadleśnictwu [...] (podmiotowi reprezentującemu Skarb Państwa) i tym samym znalazła się w obrocie prawnym, - sam skarżący stwierdził, iż kopia kwestionowanej decyzji Zarządu Lasów Państwowych w [...] oznaczona została pieczęcią - wysłana w dniu [...] 1958 r. i weszła do obrotu, - decyzja z 1958 r. znalazła się w obrocie prawnym, a także była w posiadaniu poprzedników prawnych strony (zob. pismo J.K. z [...] 1990 r., gdzie decyzja z [...] 1958 r. jest wymieniona jako załącznik do tego pisma). Słuszne zatem okazały się wywody Sądu Wojewódzkiego, że pomimo braku bezpośredniego dowodu doręczenia kwestionowanej decyzji w aktach administracyjnych, istnieją inne dowody, które wskazują, że decyzja weszła skutecznie do obrotu prawnego. Z porównania wyżej wskazanych dat wynika zatem, że od dnia doręczenie (ogłoszenia) tego orzeczenia, do daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia upłynęło już ponad 30 lat, przy czym Sąd I instancji doszedł do słusznej konstatacji, że wobec odtwarzania akt w zakresie przedmiotowej decyzji z [...] 1958 r. i braku zachowania w aktach sprawy dowodów doręczenia kwestionowanego orzeczenia (minęło 60 lat od wydania decyzji) - całokształt materiału dokumentacyjnego w dostateczny sposób wykazuje, że do spornego doręczenia doszło. W konsekwencji zastosowanie w sprawie znalazł art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., obligujący organ do umorzenia postępowania. Tym samym zarzuty naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. oraz art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a, należało uznać za bezzasadne. Na marginesie zauważyć jedynie należy, że o rozstrzyganiu wątpliwości w stanie faktycznym na korzyść strony (co podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) stanowi art. 81a k.p.a., który w zarzutach nie został powołany, ani też nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Kolejno należało stwierdzić, że treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do uznania naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie tego orzeczenia posiada wymagane przepisem ustawy elementy, wobec czego możliwa jest jego kontrola instancyjna i prześledzenie toku rozumowania WSA, w tym poznanie przesłanek, które stały się podstawą oddalenia skargi na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 29 marca 2022 r. Nawet jeśli uzasadnienie to nie spełnia oczekiwań skarżącego kasacyjnie, co do jego szczegółowości i wnikliwości, to jednak należy uznać je za wystarczające do zrozumienia motywów rozstrzygnięcia. Sąd Wojewódzki wyjaśnił też, że jak wynikało z uzasadnienia ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., miała ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd zwrócił uwagę, że z treści powołanego orzeczenia wynikało, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie oraz prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Należy stwierdzić, że uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Tym samym należy uznać, że organ nie mógł wydać w tym przypadku innego rodzaju rozstrzygnięcia, jak uchylić decyzję własną w trybie autokontroli i jednocześnie umorzyć postępowanie w I instancji, a co za tym idzie ocena działania organu przez Sąd I instancji była prawidłowa. Wobec powyższego, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, natomiast podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zamieszczonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie podlega uwzględnieniu, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po upływie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej, a więc po upływie terminu określonego w art. 179 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.