I OSK 2742/23

Dnia 13 stycznia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 439/23 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr SKO.82.1632.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 17 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 439/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej również: Sąd I instancji) w sprawie ze skargi K. S. (dalej również: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej również: Kolegium, SKO, organ II instancji, organ odwoławczy) z 5 kwietnia 2023 r., nr SKO.82.1632.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny w sprawie przedstawia się w sposób następujący: K. S. 31 października 2022 r. złożył do działającego jako organ pierwszej instancji – Prezydenta Miasta Olsztyna wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką J.S.. Decyzją z 18 listopada 2022 r., Prezydent Miasta Olsztyna odmówił przyznania K. S. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. S.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że przyczyną odmowy było niespełnienie warunków wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prezydent powołał się na treść art. 17 ust. 1 ustawy z 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, dalej jako u.ś.r.). Organ wyszczególnił, że matka strony, zgodnie z orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 22 sierpnia 2022 r., została zaliczona na stałe do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu tym wskazano, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Organ pierwszej instancji odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Pomimo tego wyroku, postępowanie w sprawach świadczeń rodzinnych reguluje ustawa o świadczeniach rodzinnych. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że strona nie spełnia warunku z art. 17 ust. 1b u.ś.r. do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego, organ odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od decyzji Prezydenta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: Kolegium, organ odwoławczy, SKO), złożył K.S. Pismem z 25 stycznia 2023 r. (k.18 akt administracyjnych) SKO zwróciło się do skarżącego z informacją, że w przedmiotowej sprawie nie występują – poza jedną – przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Jako przesłankę negatywną wskazano uprawnieninie strony do zasiłku stałego. Organ odwoławczy podniósł, że dopóki decyzja o przyznaniu tego zasiłku będzie pozostawała w obrocie prawnym, brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z tym pouczono stronę o możliwości zwrócenia się do organu pierwszej instancji o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku stałego. Decyzją z 28 lutego 2023 r.(k. 25 akt administracyjnych) organ pierwszej instancji uchylił decyzję z 5 marca 2021 r. dotyczącą zasiłku stałego. Następnie strona pismem z 20 marca 2023 r. zrzekła się prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji. Kolegium po rozpoznaniu odwołania strony od decyzji z 18 listopada 2022 r., decyzją z 5 kwietnia 2023 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że przyznało K. S. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J. S. na od 1 marca 2023 r. na czas nieokreślony. W ocenie Kolegium w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., a jednocześnie nie wystąpiły pozostałe negatywne przesłanki z art. 17 ust. 5 u.ś.r. Wskazano także, że powołany przez organ pierwszej instancji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. ma charakter zakresowy. Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego orzeczenia jest więc stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią określonego w tym przepisie wieku ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od ogłoszenia wyroku. Wydana na takiej podstawie prawnej decyzja musi być uznana za wadliwą. Wobec tego, zdaniem SKO, w sprawie zostały spełnione przesłanki umożliwiające stronie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało również, że w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 24 ust. 2a u.ś.r., jako że od wydania orzeczenia o niepełnosprawności do złożenia wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia nie upłynął okres przekraczający trzy miesiące. Należało także w ocenie Kolegium zwrócić uwagę, że z uwagi na uchylenie prawa do zasiłku stałego wyeliminowana została ostatnia przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie należało zatem w ocenie organu odwoławczego przyznać od 1 marca 2023 r. na czas nieokreślony. K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Kolegium z 5 kwietnia 2023 r. Opisanym na wstępie wyrokiem z 17 sierpnia 2023 r., Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj. od 1 marca 2023 r. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na to, że zaskarżona decyzja organu drugiej instancji została podjęta w części z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. WSA w Olsztynie wskazał, że skarżący ubiega się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Wcześniej skarżący posiadał prawo do zasiłku stałego, przyznanego decyzją z 5 marca 2021 r., obowiązującą do 28 lutego 2023 r. Bezsporne w sprawie było również, że skarżący pobierał od 5 marca 2021 r. do 28 lutego 2023 r. zasiłek stały. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należało wskazać, że już w dniu 28 października 2022 r. skarżący złożył oświadczenie, że pobiera zasiłek stały, natomiast organ pierwszej instancji nie wziął tego w ogóle pod uwagę, wydając decyzję w sprawie, a organ odwoławczy zwrócił się do strony pismem z 25 stycznia 2023 r. o możliwości zwrócenia się do organu pierwszej instancji o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku stałego. Dalej WSA podkreślił, że wcześniej strona nie posiadała wiedzy o takiej możliwości i wobec tego nie powinno jej to obciążać, a organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, powinien przeprowadzić pełne postępowanie i pouczyć stronę o możliwości rezygnacji z zasiłku stałego i wynikających stąd dla strony skutkach. W ocenie Sądu I instancji należało wskazać jaki był sens oświadczenia woli skarżącego, bowiem 31 października 2022 r. złożył on wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie mając świadomości, że pobieranie zasiłku stałego pozbawia go tego prawa. Nadto zdaniem WSA w Olsztynie nie jest konieczne dla zagwarantowania wyboru – zgodnie z orzecznictwem sądowym – by uprawniony musiał zrezygnować z przyznanego wcześniej świadczenia przed wydaniem decyzji administracyjnej o przyznaniu mu świadczenia korzystniejszego. Wprowadzałoby to niepożądany stan niepewności dla strony, która musiałaby zrezygnować z otrzymywanego świadczenia zanim otrzyma zapewnienie o otrzymaniu świadczenia korzystniejszego. Kierując się zatem zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 k.p.a., organ administracji był obowiązany w pierwszej kolejności sprawdzić, czy strona spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia korzystniejszego. WSA podkreślił, że zamiana zasiłku stałego na świadczenie pielęgnacyjne, na skutek postawy organu pierwszej instancji, czyni koniecznym rozliczenie obu świadczeń ustalonych za ten sam okres, z których jedno zostało już wypłacone, a właściwy organ winien tego dokonać przez wzajemną kompensację świadczeń. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i art. 24 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U.2023, poz. 390, zwanej dalej ustawą lub u.ś.r.) oraz w zw. z art. 16 § 1 i 3 oraz art. 110 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023, poz. 775 dalej: k.p.a.) polegające na uznaniu, że w sytuacji gdy K. S. na podstawie decyzji nr MOPS.5100.4254.P.2021 z 5 marca 2021 r. (zmienianej kolejnymi decyzjami) wydanej przez działającego z upoważnienia Prezydenta Olsztyna Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Olsztynie, a uchylonej decyzją tegoż organu nr MOPS.5100.3368.U.2023 r. z 28 lutego 2023 r., od 5 marca 2021 r. do 28 lutego 2023r., był uprawniony do zasiłku stałego, możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku tj. od października 2022 r. lub też wcześniej tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności tj. 1 lipca 2022 r. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 37 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U.2023, poz. 901, zwanej dalej ustawą) oraz w zw. z art. 16 § 1 i 3 oraz art. 110 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023, poz. 775 dalej: k.p.a.) polegające na uznaniu, że w sytuacji gdy K. S. na podstawie decyzji nr MOPS.5100.4254.P.2021 z 5 marca 2021 r. (zmienianej kolejnymi decyzjami) wydanej przez działającego z upoważnienia Prezydenta Olsztyna Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Olsztynie, a uchylonej decyzją tegoż organu nr MOPS.5100.3368.U.2023 r. z 28 lutego 2023 r., od 5 marca 2021 r. do 28 lutego 2023 r., był uprawniony do zasiłku stałego, możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy tj. co najmniej od miesiąca złożenia wniosku, pomimo tego, iż oba te świadczenia wzajemnie się wykluczają; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a oraz art. 17 ust. 3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zamiana zasiłku stałego na świadczenie pielęgnacyjne, czyni koniecznym rozliczenie obu świadczeń ustalonych za ten sam okres, z których jedno zostało już wypłacone, a właściwy organ winien tego dokonać przez wzajemną kompensację świadczeń, w sytuacji kiedy działanie takie stoi w sprzeczności z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a oraz art. 17 ust. 3 ustawy, a w szczególności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji. II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 2 i 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że w przypadku wadliwego ustalenia przez organy administracji okresu, na jaki skarżącemu należało przyznać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie wyłącznie w części dotyczącej daty początkowej przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, 2) art. 151 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo iż skarga, jako nieuzasadniona winna zostać oddalona. Wobec tak ukształtowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zaś jako żądane ewentualne wskazał uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania; Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej – p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami prawa materialnego, zostaną one rozpoznane łącznie. Bezspornym w sprawie jest to, że K. S. na mocy decyzji nr MOPS.5100.4254.P.2021 z 5 marca 2021 r. miał prawo do zasiłku stałego przyznanego na okres od 1 lutego do 28 lutego 2023 r. Poza sporem jest także to, że wniosek w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności J. S. został złożony 29 lipca 2022 r., zaś orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w związku z tymże wnioskiem wydano 22 sierpnia 2022 r. Natomiast 31 października 2022 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 24 ust. 2a u.ś.r. ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, pod warunkiem, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia został złożony w okresie trzech miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Tak więc skarżący złożył wniosek w powyższym terminie, jednakże w ocenie organu nie mógł go otrzymać, z uwagi na występowanie przesłanki negatywnej w postaci pobierania zasiłku stałego. Wobec tego oś sporu w przedmiotowej sprawie ogniskowała się wokół zagadnienia określenia daty początkowej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie, czy w rozpoznawanej sprawie przysługuje ono począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie tego świadczenia, czy też od daty uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku stałego, jak wywodzi Kolegium. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji błędnie uznał, że złożenie przez skarżącego w dniu 28 października 2022 r. oświadczenia o pobieraniu zasiłku stałego wywołuje skutki prawne w zakresie daty, od której należało przyznać skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne. Bez znaczenia pozostaje także to, że skarżący o prawie do zrzeczenia się zasiłku stałego został pouczony dopiero przez organ II instancji, pismem z 25 stycznia 2023 r. Należy bowiem zaznaczyć, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do zasiłku stałego. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.) w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i renty socjalnej, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania lub zasiłku dla opiekuna, zasiłek stały nie przysługuje. Z przepisu tego wynika wprost, że zasiłek stały nie przysługuje w razie posiadania uprawnienia zarówno do zasiłku stałego, jak i uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem z obu powyższych przepisów jasno wynika, że nie jest możliwe jednoczesne pobieranie zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że powyższe przepisy ustanawiają zasadę pojedynczego świadczenia, której treść wyraża się w zakazie kumulacji świadczenia pielęgnacyjnego i świadczeń w nim wymienionych. Oznacza to, że pobieranie jednego z tych świadczeń przez wnioskodawcę występującego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Należy zatem przyjąć, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja przez osobę uprawnioną z pobierania konkurencyjnego świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Ratio legis przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest jasne i polega na eliminacji sytuacji, w których jedna osoba mogłaby kumulatywnie pobierać dwa świadczenia, tj. świadczenie pielęgnacyjne i zasiłek stały. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe zatem najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego zasiłku stałego. W konsekwencji Kolegium nie miało też podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku, albowiem w tej dacie pozostawała w mocy decyzja przyznająca skarżącemu świadczenie konkurencyjne, do której uchylenia organ odwoławczy nie był właściwy. W związku z tym, skoro do 28 lutego 2023 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja z 5 marca 2021 r. przyznająca skarżącemu prawo do zasiłku stałego, to nie było prawnie możliwe wydanie, w czasie obowiązywania tej decyzji, innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącemu konkurencyjne świadczenie. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie przyjął literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., lecz wskazał, że wykładnia oświadczenia skarżącego z 31 października 2022 r, prowadzi do wniosku, że skarżący wniósł o przyznanie świadczenia od dnia złożenia wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego biorąc pod uwagę treść wyżej przywołanych przepisów, brak jest uzasadnienia dla tak przyjętego stanowiska, bowiem skorzystanie z możliwości odstąpienia od wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. doprowadziłoby do sytuacji, w której opiekun osoby niepełnosprawnej miałby prawo do pobierania zarówno świadczenie pielęgnacyjne, jak i zasiłku stałego. Zgodzić się należy również z zarzutem skargi kasacyjnej, w którym SKO podniosło, że Sąd I instancji błędnie uznał, że jest możliwa zamiana zasiłku stałego na świadczenie pielęgnacyjne za ten sam okres poprzez dokonanie przez organ wzajemną kompensację świadczeń. W istocie działanie takie stoi w opozycji do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a oraz art. 17 ust. 3 u.ś.r. Jak słusznie zauważa skarżący kasacyjnie ustawa określa wysokość świadczenia pielęgnacyjnego i nie jest możliwym, aby organ dokonując wzajemnego rozliczenia świadczeń na nowo miałby określać wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony m.in. w wyrokach m.in. z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19 i z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20, według którego wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Analogicznie należy przyjąć w przypadku zbiegu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z przysługującym stronie skarżącej kasacyjnie zasiłkiem stałym. Tym samym za zasadne należy uznać zarzuty opisane w pkt I petitum skargi kasacyjnej. Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z 17 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 739/21 i z 8 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1029/21 (CBOSA), że nie jest możliwe uchylenie decyzji tylko co do terminu początkowego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Termin początkowy przyznania świadczenia nie może być uznany za orzeczenie częściowe, bowiem wyeliminowanie tylko daty początkowej powoduje, że nie jest możliwe określenie okresu, w jakim świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawcy przysługuje, a tym samym, w jakim zakresie zaskarżona decyzja podlega wykonaniu. Ponadto, katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego, wskazany w art. 138 k.p.a., ma charakter zamknięty. Oznacza to, że organ nie może wydać innego rozstrzygnięcia niż przewidziane w tym przepisie, a wydanie decyzji o innej treści stanowi rażące naruszenie prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, w oparciu o którą podstawę prawną z art. 138 k.p.a. organ mógłby wydać decyzję ograniczającą się jedynie do korekty daty początkowej przyznanego świadczenia i jaką treść mogłaby mieć taka decyzja. Istotne jest, że skoro pozostałe elementy decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne zostały już rozstrzygnięte, a ponownemu rozpatrzeniu miałaby podlegać tylko data początkowa decyzji, to organ odwoławczy nie może wydać decyzji na podstawie art. 138 k.p.a. Zauważyć zwłaszcza trzeba, że orzeczenie wydane na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części i orzeczenia o istocie sprawy, a więc organ odwoławczy nie może zmienić jedynie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, tym samym czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia żadnych wątpliwości. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając że obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się o świadczenie z zakresu zabezpieczenia społecznego nie jest uzasadnione, a zatem odstąpienie od zasądzenia kosztów w tego rodzaju sprawie mieści się w pojęciu przypadku szczególnie uzasadnionego.