I OSK 274/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 października 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 700/22 w sprawie ze skarg M.P. i Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr N-I.7581.2.2.2022 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miasto Rzeszów na rzecz M.P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 17 października 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 700/22, po rozpoznaniu skarg M.P. i Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego, zwanego dalej "Wojewodą", z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr N-I.7581.2.2.2022, w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej utrzymania w mocy punktu III decyzji Starosty Jarosławskiego z dnia 31 grudnia 2021 r., nr GN.6821.8.2019 oraz uchylił punkt III decyzji Starosty Jarosławskiego z dnia 31 grudnia 2021 r., nr GN.6821.8.2019; - oddalił skargę Gminy Miasto Rzeszów w całości; - zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego M.P. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Od powyższego wyroku Gmina Miasto Rzeszów wywiodła skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez oddalenie skargi Gminy Miasto Rzeszów i uznanie, iż całokształt materiału dowodowego i ustalony przez organ stan faktyczny pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że na działkach nr [...], [...], [...] obręb [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Naruszenie tych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ to pozytywna ocena Sądu I instancji co do prawidłowości ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy według uzasadnienia zaskarżonego wyroku, była podstawą oddalenia skargi Gminy Miasto Rzeszów; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niezasadne nieuwzględnienie skargi Gminy Miasto Rzeszów i uznanie, iż całokształt materiału dowodowego i ustalony przez organ stan faktyczny pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że na działkach nr [...], [...], [...] obręb [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Naruszenie tych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ to pozytywna ocena Sądu I instancji co do prawidłowości ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy według uzasadnienia zaskarżonego wyroku, była podstawą oddalenia skargi Gminy Miasto Rzeszów; 3. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3, 3a, 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", art. 104 § 2 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi Gminy Miasto Rzeszów i uznanie, że złożenie odwołania jedynie przez J.P. od decyzji Starosty Jarosławskiego z dnia 16 lipca 2020 r. umarzającej w całości postępowanie, gdzie oprócz J.P. wnioskującym o zwrot udziału był również M.P., spowodowało, iż decyzja organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania nie staje się w żadnym zakresie ostateczna, a tym samym organ drugiej instancji (Wojewoda Podkarpacki) był uprawniony do uchylenia zaskarżonej przez J.P. decyzji w całości i przekazania w całości sprawy do ponownego rozpatrzenia. Taki pogląd Sądu I instancji jest oczywiście błędny i to naruszenie miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy - czyli na oddalenie skargi Gminy Miasto Rzeszów, która wskazywała, iż wobec zaskarżenia jedynie przez J.P. pierwszej decyzji Starosty Jarosławskiego z dnia 16 lipca 2020 r. późniejsze dalsze postępowanie administracyjne mogło toczyć się jedynie w zakresie zwrotu udziału na rzecz J.P.; 4. art. 151 P.p.s.a w związku z art. 136 ust. 3, 3a, 3b u.g.n., art. 104 § 2 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niezasadne nieuwzględnienie skargi Gminy Miasto Rzeszów i uznanie, że złożenie odwołania jedynie przez J.P. od decyzji Starosty Jarosławskiego z dnia 16 lipca 2020 r. umarzającej w całości postępowanie, gdzie oprócz J.P. wnioskującym o zwrot udziału był również M.P., spowodowało, iż decyzja organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania nie staje się w żadnym zakresie ostateczna, a tym samym organ drugiej instancji (Wojewoda Podkarpacki) był uprawniony do uchylenia zaskarżonej przez J.P. decyzji w całości i przekazania w całości sprawy do ponownego rozpatrzenia. Taki pogląd Sądu I instancji jest oczywiście błędny i to naruszenie miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy - czyli na oddalenie skargi Gminy Miasto Rzeszów, która wskazywała, iż wobec zaskarżenia jedynie przez J.P. pierwszej decyzji Starosty Jarosławskiego z dnia 16 lipca 2020 r. późniejsze dalsze postępowanie administracyjne mogło toczyć się jedynie w zakresie zwrotu udziału na rzecz J.P.; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi M.P. i uznanie, iż z jego pisma z dnia 12 września 2018 r. "wynikała wprost wola ubiegana się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości". Takie uznanie Sądu miało istotny i bezpośredni wpływ na wynik sprawy, bo dzięki niemu skarga M.P. została uwzględniona. Zdaniem skarżącej Gminy Miasto Rzeszów wyrażenie "zamierzam ubiegać się" nie jest definitywnym wyrażeniem woli realizacji roszczenia o zwrot ale informacją. iż ma się to w planach. O tym, iż wnioskowanie Gminy jest prawidłowe świadczy choćby to, iż M.P. złożył w 2019 r. wprost wniosek o zwrot nieruchomości. Gdyby pierwsze pismo było wnioskiem o zwrot nieruchomości, drugie pismo nie byłoby składane; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. i art. 136 ust. 2 i 2b u.g.n. poprzez uznanie, że podmiot, do którego trafiło pismo M.P. z dnia 12 września 2018 r. miał obowiązek wezwać go do sprecyzowania swojego żądania. Tymczasem właściciel nieruchomości obowiązki pouczeń kończy w chwili skierowania do poprzedniego właściciela zawiadomienia w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n. z treścią zawiadomienia jak w art. 136 ust. 2b u.g.n. Obowiązek właściwego sformułowania wniosku leży potem po stronie poprzedniego właściciela. Ponadto właściciel nieruchomości, który zawiadomił poprzedniego właściciela a następnie otrzymał od niego pismo mające być wnioskiem o zwrot nie działa jako organ administracji stosujący art. 64 § 2 K.p.a. Nie jest bowiem organem rozpoznającym sprawę o zwrot. Naruszenie to miało istotny i bezpośredni wpływ na wynik sprawy, bo dzięki niemu skarga M.P. została uwzględniona. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. art. 28 K.p.a. w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. i art. 136 ust. 3, 3a i 3b u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż jedna z kilku osób żądających zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości ma legitymację do zaskarżenia decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości w całości, czyli także w zakresie interesu pozostałych żądających zwrotu, podczas gdy zdaniem skarżącej Gminy Miasto Rzeszów ta osoba ma legitymację do działania tylko w zakresie własnego interesu prawnego. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, albowiem przyznanie przez Sąd I instancji legitymacji J.P. do zaskarżenia decyzji Starosty Jarosławskiego z dnia 16 lipca 2020 r. o umorzeniu całości postępowania, nie tylko w zakresie jego własnego interesu prawnego ale w całości - czyli także w zakresie interesu prawnego M.P., który odwołania od tej decyzji nie składał, spowodowało, iż Sąd I instancji oddalił skargę Gminy Miasto Rzeszów, która twierdziła, iż decyzje organów w sprawie zwrotu wydane po decyzji Starosty Jarosławskiego z dnia 16 lipca 2020 r. były dotknięte wadą nieważności; 2. art. 141 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 65 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2022 r. poz. 1728 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przedmiot zabezpieczenia hipoteką, o której mowa w art. 141 ust. 2 u.g.n. może być ograniczony do nieruchomości zwracanej oraz iż możliwe jest ustanowienie hipoteki na niewydzielonej wieczystoksięgowo części nieruchomości gruntowej bez udzielenia w takiej sytuacji dodatkowego zabezpieczenia w postaci zezwolenia na założenie nowej księgi wieczystej dla zwracanej nieruchomości tylko z jednoczesnym wpisem hipoteki na rzecz wierzyciela hipotecznego. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skarg w trybie art. 188 P.p.s.a.. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie Gminy Miasto Rzeszów kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik M.P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od Gminy Miasto Rzeszów na rzecz M.P. kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W sprawie bezsporne jest, że M.P. wnioskiem z dnia 7 stycznia 2019 r. oraz J.P. wnioskiem z dnia 3 września 2019 r., (spadkobiercy po W.P., byłej współwłaścicielce), wystąpili o zwrot nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i [...] w obrębie [...] [...], powstałe z podziału działki nr [...], odpowiadające między innymi dawnym działkom nr [...] i [...] w obrębie [...]. W dalszej kolejności wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2019 r. M.P. zwrócił się do Prezydenta Miasta Rzeszowa o zwrot nieruchomości położonej w R., oznaczonej obecnie jako działka nr [...], odpowiadającej miedzy innymi dawnej działce nr [...] w obrębie nr [...]. W związku z faktem, że wnioskowane do zwrotu działki stanowią własność Gminy Miasto Rzeszów, Wojewoda Podkarpacki wyłączył Prezydenta Miasta Rzeszowa od załatwienia tych spraw, wyznaczając Starostę Jarosławskiego do ich rozpatrzenia. Starosta Jarosławski decyzją z dnia 16 lipca 2020 r. umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu części nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] oraz nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasto Rzeszów na rzecz spadkobierców poprzedniej właścicielki W.P., to jest: M.P. i J.P. oraz na rzecz byłego właściciela – M.P. Po rozpatrzeniu odwołania J.P. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia 19 listopada 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Jarosławski decyzją z dnia 31 grudnia 2021 r. orzekł: I. o zwrocie udziałów w łącznej wysokości: 2/4 części w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości gruntowej położonej w R., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta R. obręb [...] [...] jako działki nr [...] o pow. 0,0372 ha, [...] o pow. 0,0737 ha, [...] o pow. 0,1217 ha, stanowiącej własność Gminy Miasto Rzeszów na rzecz spadkobierców jej poprzedniego współwłaściciela tj. a) M.P. s. M1. i W. w udziale - 1/4 części, b) J.P. s. M. i W. w udziale - ¼; II. o zwrocie na rzecz Gminy Miasto Rzeszów należności za zwracany udział 1/2 części w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości w łącznej wysokości: 4.941 zł, która stanowi różnicę pomiędzy zwaloryzowanym odszkodowaniem (5 210 zł), a kwotą wynikającą ze stopnia zmniejszenia wartości zwracanego gruntu (269 zł), do zwrotu której zobowiązani są: M.P. w wysokości: 2 470,50 zł oraz J.P. w wysokości:2 470,50 zł; III. o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w części, która dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tj. działki o dawnym oznaczeniu [...] w obrębie [...] [...] - jaka znajduje się w obszarze obecnej działki oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta R. obręb [...] [...] jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasto Rzeszów. Odwołanie w zakresie punktu III tej decyzji złożył M.P., natomiast w zakresie punktów I i II odwołanie złożyła Gmina Miasto Rzeszów. Decyzję tę utrzymał w mocy Wojewoda Podkarpacki opisaną na wstępie decyzją z dnia 14 kwietnia 2022 r. Organ odwoławczy uznał za zasadną argumentację prawną wyrażoną w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, dotyczącą zwrotu udziałów w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działki nr: [...], [...], [...]. Uzasadnieniem dokonania zwrotu udziałów był fakt, że na tych działkach nie został zrealizowany cel związany z ich wywłaszczeniem, tj. budowa [...] w R., co stanowiło podstawę do orzeczenia o ich zwrocie. Odnosząc się do zarzutu odwołania M.P. dotyczącego wniosku z dnia 19 sierpnia 2019 r. o zwrot nieruchomości objętej tym wnioskiem, Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko, że roszczenie to wygasło w konsekwencji niedochowania wymaganego przepisem art. 136 ust. 5 u.g.n. trzymiesięcznego terminu do wniesienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, dołączone do akt sprawy pismo M.P. z dnia 12 września 2018 r., skierowane do Biura Gospodarki Mieniem Miasta Rzeszowa, informujące o zamiarze ubiegania się o zwrot działki nr [...], nie jest tożsame z wnioskiem o jej zwrot. Wobec powyższego postępowanie zwrotowe w stosunku do tej działki stało się bezprzedmiotowe. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli M.P. (w zakresie utrzymania w mocy punktu III decyzji Starosty Jarosławskiego z dnia 31 grudnia 2021 r.) oraz Gmina Miasto Rzeszów (w zakresie utrzymania w mocy punktów I i II decyzji Starosty Jarosławskiego z dnia 31 grudnia 2021 r.). opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 października 2022 r. Sąd I instancji oddalił w całości skargę Gminy Miasto Rzeszów. Uwzględnił natomiast skargę M.P. i uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej utrzymania w mocy punktu III decyzji Starosty Jarosławskiego z dnia 31 grudnia 2021 r. oraz uchylił punkt III tej decyzji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej ustalony przez organy administracji i utrwalony w aktach administracyjnych stan faktyczny sprawy pozwala stwierdzić, że na działkach nr [...], [...], [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Na podstawie umów zawartych w dniu 29 lipca 1981 r. w formie aktu notarialnego Skarb Państwa nabył te nieruchomości (poprzednio oznaczone jako działki nr [...], [...] i [...] położone w [...] w obrębie nr [...]) pod budowę [...] w R. – zgodnie z ostateczną decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydaną przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Rzeszowie w dniu 28 stycznia 1980 r. Z oględzin nieruchomości przeprowadzonych przez Starostę Jarosławskiego w dniu 21 października 2021 r. wynika, że dawna działka nr [...] (odpowiadająca aktualnie działce nr [...] w obrębie [...] [...]) jest mocno zakrzaczona, porośnięta samosiejkami i drzewami, natomiast jej teren jest nieogrodzony. Z kolei na dawnej działce nr [...] (odpowiadającej aktualnie działkom nr [...] i [...] w obrębie [...] [...]) zostały urządzone ogródki działkowe, jednak i na niej występują zakrzaczenia oraz jest ona porośnięta samosiejkami. Przez teren tych działek przebiega również infrastruktura techniczna – między innymi linia wysokiego napięcia 110 KV, napowietrzna linia energetyczna 15 KV, kablowa linia energetyczna 15 KC oraz sieć kanalizacji deszczowej. Ponadto w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie może umknąć uwadze, że Gmina Miasto Rzeszów sama potwierdziła, że na przedmiotowych nieruchomościach - wywłaszczonych w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) – cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Biuro Gospodarki Mieniem Miasta Rzeszowa pismem z dnia 27 sierpnia 2018 r. skierowało bowiem do M.P. zawiadomienie o zamiarze użycia działki aktualnie oznaczonej nr [...] – dawne oznaczenie nr [...], na cel inny niż określony w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 28 stycznia 1980 r. Jednocześnie w tym piśmie poinformowano M.P. o możliwości ubiegania się o zwrot tej działki w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania tego zawiadomienia. Niezasadne są zarzuty: naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi M.P. i uznanie, iż z jego pisma z dnia 12 września 2018 r. "wynikała wprost wola ubiegana się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości" oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. i art. 136 ust. 2 i 2b u.g.n. poprzez uznanie, że podmiot, do którego trafiło pismo M.P. z dnia 12 września 2018 r. miał obowiązek wezwać go do sprecyzowania treści tego żądania. Zgodnie z art. 136 ust. 2 u.g.n. w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części. Natomiast stosownie do treści art. 136 ust. 5 u.g.n., w przypadku niezłożenia przez uprawnionego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 2, albo od dnia następującego po dniu, w którym upłynął okres, o którym mowa w ust. 2a, uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części wygasa. W rozpoznawanej sprawie – jak wyżej wskazano – aktualny właściciel nieruchomości Gmina Miasto Rzeszów poprzez Biuro Gospodarki Mieniem Miasta Rzeszowa pismem z dnia 27 sierpnia 2018 r. skierowało do M.P. zawiadomienie o zamiarze użycia działki aktualnie oznaczonej nr [...] – dawne oznaczenie nr [...], na cel inny niż określony w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 28 stycznia 1980 r. Jednocześnie w tym piśmie poinformowano M.P. o możliwości ubiegania się o zwrot tej działki w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania tego zawiadomienia. M.P. w piśmie z dnia 12 września 2018 r. skierowanym do Biura Gospodarki Mieniem Miasta Rzeszowa, a znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy, napisał, że "W odpowiedzi na Państwa pismo BGM-III.456.19.2017.BG z dnia 27.08.2018 r., otrzymane dnia 7.09.2018 r., informuję, że zamierzam ubiegać się zwrot działki wymienionej w piśmie (nr [...] objętej księgą wieczystą [...])". Pismo to wpłynęło do Biura Gospodarki Mieniem w dniu 17 września 2018 r., o czym świadczy jego prezentata. M.P. w terminie materialnoprawnym, o którym mowa w art. 136 ust. 5 u.g.n. złożył pismo do właściwego organu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – czyli do Prezydenta Rzeszowa, który w tym przypadku jako prezydent miasta na prawach powiatu wykonywał kompetencje starosty przewidziane w przepisach u.g.n., działając przez jednostkę organizacyjną urzędu – Biuro Gospodarki Mieniem Miasta Rzeszowa. Nie ulega wątpliwości, że pismo z dnia 12 września 2018 r. było reakcją na zawiadomienie z dnia 27 sierpnia 2018 r. skierowane do niego przez właściwy organ w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n. Również treść tego pisma wskazywała na intencję M.P. w zakresie uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli jednak organ miał wątpliwości co do charakteru formalno-prawnego pisma, to winien podjąć czynności mające na celu wyjaśnienie rzeczywistej woli wnoszącego to pismo. W okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy było to o tyle istotne, że wniosek złożony przez uprawniony podmiot w trybie art. 136 ust. 2 i ust. 5 u.g.n. uruchamia postępowanie jurysdykcyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego o charakterze pisma decyduje jego treść, a nie tytuł, nazwa lub intencje organu, do którego zostało skierowane. Każde pismo, niezależnie od tego, jakie znaczenie zostanie mu nadane przez adresata, powinno być zatem rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w treści pisma. To z kolei oznacza, że bez względu na to, jak pismo zostanie zatytułowane, obowiązkiem organu, do którego jest kierowane, pozostaje dokładne i wszechstronne ustalenie, czego domaga się strona i nadanie pismu biegu, stosowanie do treści, a nie jego nazwy. Z kolei w sytuacji, gdy ustalenie intencji strony nie jest możliwe w oparciu o treść wniesionego pisma, obowiązkiem organu jest wezwanie strony do jego sprecyzowania w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a. z obowiązkiem udzielenia wnoszącemu takie podanie wszelkiej koniecznej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2105/18; postanowienia NSA z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 445/12; z dnia 23 września 2019 r., sygn. akt II FZ 547/19; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 72/18; CBOSA). Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ciążący na organie administracyjnym obejmuje również ustalenie przez ten organ treści rzeczywistego żądania strony, w szczególności, gdy pojawią się wątpliwości co do rzeczywistych żądań strony pod adresem organu. Prezydent Rzeszowa jako kompetentny w tej sprawie organ (postanowienia Wojewody Podkarpackiego wyznaczające Starostę Jarosławskiego do załatwienia tych spraw zostały wydane dopiero w sierpniu, październiku i grudniu 2019 r.), mając wątpliwości co do charakteru formalno-prawnego wniosku M.P. z dnia 12 września 2018 r., nie wezwał go do sprecyzowania treści wniosku przez co naruszył art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 9 K.p.a. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych umorzenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości aktualnie oznaczonej jako działka nr [...] było niedopuszczalne. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 14 kwietnia 2022 r. w części dotyczącej utrzymania w mocy punktu III decyzji Starosty Jarosławskiego z dnia 31 grudnia 2021 r., nr GN.6821.8.2019 oraz uchylił punkt III tej decyzji Starosty. Starosta Jarosławski ponownie prowadząc w tym zakresie postępowanie ustali jednoznacznie charakter formalno-prawny pisma M.P. z dnia 12 września 2018 r. i stosownie do poczynionych ustaleń nada mu właściwy bieg. Niezasadne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego w powiązaniu z przepisami prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie sporne było to, czy złożenie odwołania jedynie przez J.P. od decyzji Starosty Jarosławskiego z dnia 16 lipca 2020 r. umarzającej w całości postępowanie, w którym oprócz J.P. wnioskującym o zwrot udziału w nieruchomości był również M.P. (który odwołania nie wniósł) spowodowało, że organ odwoławczy (Wojewoda Podkarpacki) mógł uchylić decyzję Starosty w całości i przekazać w całości sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji sporne było to, czy w świetle art. 28 K.p.a. w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. i art. 136 ust. 3 , 3a i 3b u.g.n. jedna z kilku osób żądających zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości ma legitymację do zaskarżenia decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości w całości, czyli także w zakresie interesu pozostałych żądających zwrotu. M.P. wnioskiem z dnia 7 stycznia 2019 r. oraz J.P. wnioskiem z dnia 3 września 2019 r. - jako spadkobiercy po W.P., byłej współwłaścicielce - wystąpili o zwrot nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i [...] w obrębie [...] [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wspólny tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, o których zwrot wystąpili dawał im status współuczestników materialnych w zainicjowanym przez nich postępowaniu administracyjnym zwrotowym. Współuczestnictwo materialne jest to inaczej wielość stron w jednej sprawie administracyjnej materialnej. Mamy z nią do czynienia w tych przypadkach, gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa tożsama pod względem przedmiotowym i treści stosunku prawnego (tu właśnie wspólny tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot), której rozstrzygniecie ukształtuje sytuację wielu podmiotów. Strony występujące w danej sprawie mogą mieć interesy prawne zgodne (jak w rozpoznawanej sprawie) bądź interesy prawne sprzeczne. Kryterium decydującym o tym, czy mamy do czynienia z wielością stron w jednej sprawie, będzie kryterium wpływu ukształtowania sytuacji prawnej jednego podmiotu na sytuacje prawną innego podmiotu. Ma to określone następstwa w razie wniesienia przez jedną stronę środka zaskarżenia. Złożenie odwołania przez jedną ze stron oznacza zaskarżenie decyzji w jej całokształcie. Obejmuje zatem nie tylko zaskarżenie decyzji w części dotyczącej rozstrzygnięcia sytuacji prawnej strony wnoszącej odwołanie, ale również rozstrzygnięcie sytuacji prawnej pozostałych stron. Konsekwencją prawna wniesienia odwołania przez jedną ze stron jest to, że decyzja organu pierwszej instancji jest decyzją nieostateczną również dla pozostałych stron. Dlatego złożenie odwołania od decyzji Starosty Jarosławskiego z dnia 16 lipca 2020 r. umarzającej w całości postępowanie zwrotowe jedynie przez J.P. spowodowało, że decyzja ta również w odniesieniu do M.P. nie mogła uzyskać przymiotu ostateczności, a jej uchylenie przez Wojewodę i przekazanie Staroście do ponownego rozpoznania wywołało zarówno wobec J.P., jak i wobec M.P. ten skutek, ze zainicjowana ich wnioskami sprawa administracyjna w przedmiocie zwrotu nieruchomości powinna zostać rozpoznana w całokształcie od początku. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 65 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2022 r. poz. 1728 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przedmiot zabezpieczenia hipoteką, o której mowa w art. 141 ust. 2 u.g.n. może być ograniczony do nieruchomości zwracanej oraz iż możliwe jest ustanowienie hipoteki na niewydzielonej wieczystoksięgowo części nieruchomości gruntowej bez udzielenia w takiej sytuacji dodatkowego zabezpieczenia w postaci zezwolenia na założenie nowej księgi wieczystej dla zwracanej nieruchomości tylko z jednoczesnym wpisem hipoteki na rzecz wierzyciela hipotecznego. W rozpoznawanej sprawie zwrot dotyczył jedynie udziału w nieruchomości, a nie całej nieruchomości, w konsekwencji czego nie dojdzie do wyodrębnienia nowej księgi wieczystej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).