I OSK 2735/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 430/20 w sprawie ze skarg [...] i Prokuratora Regionalnego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie uchylenia decyzji o rozgraniczeniu oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 25 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargi [...] i Prokuratora Regionalnego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2020 r., którą organ uchylił decyzję własną z [...] listopada 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] listopada 1996 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] listopada 1996 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1996 r., o odmowie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji z [...] czerwca 1994 r., o rozgraniczeniu działek nr [...][...],[...] i [...] stanowiących współwłasność [...] i [...] z działkami nr [...],[...] i [...] stanowiącymi własność [...] z działką nr [...] stanowiącą własność [...] pozostającą w użytkowaniu [...] z działkami nr [...], nr [...] stanowiącymi własność [...] oraz z działkami nr [...] i [...] pozostającymi we władaniu [...] i [...], położonych w [...]. Sąd I instancji wskazał, że odmawiając, na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 1996 r. Kolegium zasadnie nie dopatrzyło się, aby decyzja ta obarczona była jedną z wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przedstawiając stan sprawy, Sąd zwrócił uwagę, że na skutek skargi Skarżącej, decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 1996 r., objęta była wcześniej kontrolą sądową. Wyrokiem NSA OZ w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 1998 r. sygn. SA/Rz 1887/96, Sąd oddalił skargę [...] na tę decyzję, stwierdzając, że "przy aktualnej wykładni art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a., Skarżąca nie mogłaby skutecznie wznowić postępowania rozgraniczeniowego, powołując się na brak udziału w tym postępowaniu innej strony". Tak więc, odmowa uchylenia decyzji rozgraniczeniowej po wznowieniu postępowania została przez Sąd uznana za prawidłową. Dla pełnego zobrazowania historii sprawy, Sąd obecnie rozpoznający sprawę w I instancji wskazał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. o rozgraniczeniu, też była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie zainicjowanej przez Skarżącą o stwierdzenie nieważność tej decyzji. Postępowanie w tej sprawie zakończone zostało wyrokiem NSA z dnia 2 października 2009 r. sygn. I OSK 1498/08 oddalającym skargę kasacyjną Skarżącej od wyroku WSA w [...] z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. II SA/Rz 157/08 oddalającego skargę Skarżącej na decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. W związku z dodatkowo formułowanymi w trakcie postępowania zarzutami Skarżącej, sprowadzającymi się do twierdzeń o utracie części powierzchni działek objętych rozgraniczeniem Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Skarżąca występowała o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów. Żądania te były przedmiotem badania i decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1996 r. odmawiającej wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów, która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] września 1996 r. A rozstrzygnięcia te były przedmiotem kontroli NSA OZ w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 26 lutego 1998 r., sygn. akt SA/Rz 1618/96, oddalił skargę Skarżącej, potwierdzając ocenę organów, że zmiana powierzchni nieruchomości Skarżącej została dokonana wskutek odnowienia operatu ewidencji gruntów. W postępowaniu nadzorczym Główny Geodeta Kraju, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tych decyzji, a WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1719/11, oddalił skargę Skarżącej. NSA wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. I OSK 1318/12 oddalił skargę kasacyjną Skarżącej od tego wyroku. Zdaniem Sądu I instancji, wszechstronna i dogłębna analiza sprawy, dokonana przez organy dawała podstawę do oceny, iż żądanie Skarżącej wyrażone we wniosku z dnia 26 stycznia 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1996 r. nie mogło być uwzględnienie. W skardze kasacyjnej [...] reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 153 p.p.s.a, poprzez niewłaściwą jego wykładnię, polegającą na tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie będąc związany oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku, nie zastosował się do tej oceny. II. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., w zw. z art. 153 k.p.a., poprzez brak wykonania zaleceń NSA (wyrok z dnia 21 lutego 2019 r.) w zakresie oceny prawnej, a nadto w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy administracji i WSA w Rzeszowie, tym samym naruszenie art. 156 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., w zw. art. 156 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie błędu przez SKO jaki popełnił Wojewoda [...] w kontrolowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1996 r. nie dostrzegając braku reprezentacji strony w toku postępowania rozgraniczeniowego, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na fakcie uzyskania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], natomiast "powielono błąd organów, które nie przeprowadziły w sprawie postępowania wyjaśniającego co do przyczyn nieważności, do którego obligował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt. I OSK 1802/17, a ponadto rzeczone decyzje zostały wydane w oparciu o protokół graniczny zawierający podrobiony podpis skarżącej, a także w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków, które ujawnione o dokumenty nieważne/unieważnione" d) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, iż postępowanie rozgraniczeniowe było przeprowadzone w sposób prawidłowy, podczas gdy do udziału w sprawie nie zostali wezwani spadkobiercy [...] (jako strony postępowania), co tym samym uchybia zasadzie czynnego udziału w postępowaniu e) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie istoty skargi, podczas gdy sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, przez co może rozpatrywać skargę o oparciu o zarzuty nie wskazane przez skarżącą f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na braku rozpatrzenia w sposób prawidłowy zebranego w sprawie materiału dowodowego i niezastosowanie środka przewidzianego ustawą p.p.s.a., w sytuacji, w której organ nie zbadał kompleksowo przedmiotu sprawy, nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego w celu ustalenia zaistnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody w oparciu o okoliczności zaprezentowane przez skarżącą i w konsekwencji odmówił uchylenia decyzji organów obu instancji mimo istnienia podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, uznając iż: - brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy nie zostały zbadane merytoryczne przesłanki wskazane przez skarżącą we wniosku, a skupiono się wyłącznie na okoliczności jaką było załączenie do akt sprawy decyzji Kierownika Urzędu [...] z dnia [...] września 1996 r. - uzyskana w toku postępowania administracyjnego decyzja Kierownika Urzędu [...] jest wystarczająca, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło w sprawie żadnego postępowania wyjaśniającego, a także nie powiadomiło skarżącej o uzyskaniu w/w decyzji, czym pozbawiło skarżącą prawa do obrony swoich interesów i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (skarżąca od 1996 poszukiwała rzeczonej decyzji), - w toku postępowania rozgraniczeniowego skarżąca wyraziła zgodę na proponowaną przez geodetę granicę działek, podczas gdy skarżąca kategorycznie zaprzeczyła i nie zgodziła się na wskazany przebieg granic, natomiast protokół graniczny, który zalega w aktach sprawy, a na podstawie którego wydano decyzje rozgraniczeniową nie został przez nią podpisany, - brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r. i decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996 r., a w konsekwencji decyzji rozgraniczeniowej, podczas gdy w aktach sprawy zalega wyłącznie kopia protokołu granicznego, na podstawie którego nie można stwierdzić jego autentyczności, a decyzja rozgraniczeniowa została oparta na danych z ewidencji gruntów i budynków zawierających nieaktualne dane, a także w oparciu o unieważnioną dokumentację geodezyjną, co bezspornie stanowi rażące naruszenie prawa, - w sprawie został zgromadzony kompleksowy materiał dowodowy, podczas gdy do udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym nie wezwano spadkobierców [...], co potwierdził sam organ I Instancji - postępowanie administracyjne, a w konsekwencji sądowo-administracyjne przeprowadzone było w sposób prawidłowy, podczas gdy organ I instancji nie dokonał przesłuchania geodety, ani także samej skarżącej na okoliczności uzasadniające skierowany przez skarżącą wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 r. i decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996 r. oraz decyzji rozgraniczeniowej z [...] czerwca 1994 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2020 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2019 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro zaś w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Oceniana przez Sąd I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, zainicjowanym wnioskiem skarżącej z dnia 26 stycznia 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1996 r. o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji z [...] czerwca 1994 r., o rozgraniczeniu działek. Wobec powyższego organ nadzoru miał obowiązek przeprowadzenia oceny ww. decyzji pod kątem ewentualnego zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., w tym rażącego naruszenia prawa. Innymi słowy Kolegium nie było zobowiązane do ponownego ustalenia, czy prawidłowo przeprowadzono postępowanie określone w art. 149 § 2 i wydano decyzję, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiając uchylenia decyzji ostatecznej, wobec stwierdzenia braku podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. do jej uchylenia. Ale jedynie do oceny, czy poddana ocenie decyzja ostateczna wypełnia jedną z przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności ujętą w pkt 2 przesłankę rażącego naruszenia prawa. Słusznie Sąd I instancji zaaprobował wnioski organu że kontrolowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 1996 r. i utrzymana w mocy tym rozstrzygnięciem decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996 r., nie jest obarczona żadną z wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Co istotne, owa kontrola dotyczyła sprawy administracyjnej, której granice wyznaczone były wnioskiem Skarżącej o wznowienie postepowania rozgraniczeniowego i nie mogła być badana w szerszym zakresie. Stąd, nie wykazują związku ze sprawą zarzuty naruszenia przepisów postępowania, regulujące postępowanie wyjaśniające, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. W części zostały one wadliwie sformułowane, albowiem art. 7 i art. 77 k.p.a. zawierają kilka norm, przepis art. 77 k.p.a. jest nadto podzielony na kilka jednostek redakcyjnych. Bez indywidualizacji naruszonej zasady procesowej, czy normy postępowania, nie jest możliwe rozpoznanie zarzutu kasacyjnego. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie może uzupełniać czy samodzielnie ustalać treści zarzutów, którymi jest związany. Ponadto zarzuty te nie zostały powiązane z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym należy uznać, iż autor kasacji nie upatruje naruszenia owych przepisów przy ferowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. Zarzut ten należy zatem odnieść do sposobu procedowania organów w toku postępowania nieważnościowego. W tym zaś zakresie należy raz jeszcze odwołać się do istoty postępowania nieważnościowego, którą jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonanie powyższej weryfikacji odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy aktualny w czasie ferowania rozstrzygnięcia objętego zarzutem nieważności. Z tego też powodu organ nadzoru zasadniczo opiera się na okolicznościach faktycznych sprawy ustalonych w kontrolowanym postępowaniu, a tylko wyjątkowo prowadzi postępowanie dowodowe (vide: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2020 r., I OSK 2035/18, LEX nr 3022100). Przedmiotem kontrowersji w niniejszej sprawie nie były kwestie faktyczne, lecz te związane z zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli z oceną wagi naruszeń stwierdzonych w postępowaniu zwykłym. Nie zasługuje więc na uwzględnienie zarzut braku przeprowadzenia w toku obecnej sprawy postępowania dowodowego, gdyż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie bada się sprawy tak jak w trybie zwyczajnym, kiedy to ustala się okoliczności faktyczne i znajdujące zastosowanie do tych okoliczności odpowiednie przepisy prawa materialnego. W postępowaniu nieważnościowym zakończonym decyzjami kontrolowanymi przez Sąd I instancji nie doszło też do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut pozbawienia prawa do obrony swoich interesów i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, nie wskazywała, czy i w jaki sposób to zaniechanie organu miało wpływ na wynik sprawy. A tylko w takim zakresie zarzut ten może być rozważany, jeżeli przebieg postępowania nadzwyczajnego godził w zasady jego przeprowadzenia, a naruszenie to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z tych względów zasadnicze znaczenie ma postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak nieusprawiedliwiony. Nie można bowiem skutecznie domagać się przeprowadzenia w postępowaniu nieważnościowym nowych dowodów celem wykazania okoliczności istotnych z punktu widzenia materialnej podstawy rozstrzygnięcia. Taki zaś charakter miałoby dowodzenie wadliwości czynności przeprowadzonych przez organ w postępowaniu rozgraniczeniowym w zakresie badania protokołu granicznego, czy pominięcia dowodu z przesłuchania geodety. Nie można też podzielić zarzutu, iż Sąd I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. I OSK 1802/17 zostały wykonane w rozpoznawanej sprawie. Wyrokiem tym NSA uchylił wyrok WSA z dnia 19 maja 2017 r. sygn. II SA/Rz 32/17 oraz decyzje Kolegium w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. i z dnia [...] października 2016 r., stwierdzając że w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2015 r., II SA/Rz 1184/14 zarzucono, że organ nie wypełnił wskazań Sądu I instancji zawartych w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. II SA/Rz 298/13, bowiem rozpatrywał wniosek Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1996 r. nie dysponując decyzją pierwszoinstancyjną tj. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1996 r. NSA ocenił, iż brak ten uniemożliwiał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w granicach wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r. oraz naruszał art. 153 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, iż w rozpoznawanej sprawie wykonane zostały wytyczne zawarte w wyroku NSA o sygn. akt I OSK 1802/17, bowiem Kolegium uzyskało decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996 r. nr [...]. Dysponując tym dokumentem, uchyliło decyzję własną z dnia [...] listopada 2019 r. i dokonało oceny nie tylko objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 1996 r., ale również kontrolą objęło decyzję organu I instancji, Kierownika Urzędu z dnia [...] września 1996 r. Nie jest więc usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie oceny wyrażonej w prawomocnym wyroku NSA, wydanym w tej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zdołały podważyć prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2020 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1996 r. r. jest legalna. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.