I OSK 2731/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 464/15 w sprawie ze skargi P. W. na orzeczenie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ukarania karą dyscyplinarną wydalenia ze służby uchyla zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 28 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 464/14, odrzucił skargę P. W. na orzeczenie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ukarania karą dyscyplinarną. W postanowieniu tym Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone orzeczenie, zawierające prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie jego zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem organu, zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego 16 marca 2015 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji znajdującego się w aktach administracyjnych. Skarga została zaś nadana przez skarżącego 21 kwietnia 2015 r. WSA w Gliwicach wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a zgodnie z treścią art. 54 § 1 wyżej cytowanej ustawy, wniesienie skargi odbywa się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Zdaniem Sądu I instancji w związku z tym, że zaskarżone orzeczenie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego 16 marca 2015 r., to trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie upływał 15 kwietnia 2015 r. Tymczasem skarga została nadana 21 kwietnia 2015 r., a zatem po upływie terminu do jej wniesienia. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniósł P. W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 53 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., poprzez nieuzasadnione odrzucenie skargi, pomimo, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka jej odrzucenia; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a to w następstwie kierowania orzeczenia wydanego przez organ administracji publicznej II instancji z pouczeniem o sposobie i terminie jego zaskarżenia zarówno do skarżącego, jak i pełnomocnika skarżącego, a w konsekwencji wprowadzenie w błąd skarżącego co do jego uprawnień w zakresie sposobu i terminu zaskarżenia orzeczenia organu administracji publicznej II instancji; art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a., poprzez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanu faktycznego w zakresie dotyczącym doręczenia orzeczenia [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] marca 2015 r. z pominięciem okoliczności faktycznej, zgodnie z którą przedmiotowe orzeczenie wraz z pouczeniem o sposobie i terminie jego zaskarżenia przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zostało doręczone osobiście skarżącemu 23 marca 2015 r., przy czym Sąd I instancji ustalenia faktyczne poczynione w sprawie ograniczył wyłącznie do przyjęcia, iż zaskarżone orzeczenie organu II instancji zostało doręczone wyłącznie pełnomocnikowi skarżącego wyznaczonemu w postępowaniu dyscyplinarnym, wszczętym przeciwko skarżącemu, a nie będącym profesjonalnym pełnomocnikiem, 16 marca 2015 r., przyjmując ten dzień za początek biegu terminu do zaskarżenia przedmiotowego orzeczenia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że dochował terminu do wniesienia skargi na orzeczenie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] marca 2015 r. Wyjaśnił, że orzeczenie to zostało mu doręczone 23 marca 2015 r. W postępowaniu przed organem administracji publicznej był reprezentowany przez M. M., funkcjonariusza Policji, ustanowionego jako pełnomocnik. Osoba ta nie była profesjonalnym pełnomocnikiem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, ani ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. Po doręczeniu zaskarżonego orzeczenia skarżący skontaktował się telefonicznie z pełnomocnikiem i poinformował go o otrzymaniu przedmiotowego orzeczenia oraz o tym, że chce wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W trakcie rozmowy pełnomocnik nie poinformował skarżącego o fakcie otrzymania orzeczenia z [...] marca 2015 r. (o czym skarżący dowiedział się z uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r.), ani o terminie do złożenia skargi. Pełnomocnik skarżącego oświadczył, że przebywa na urlopie wypoczynkowym, a skargę sporządzi po powrocie z urlopu. Po upływie dwóch tygodni skarżący ponownie skontaktował się z pełnomocnikiem, otrzymując informację i zapewnienie o sporządzeniu przez pełnomocnika skargi. Jednocześnie pełnomocnik nie informował skarżącego o terminie do wniesienia skargi. Skarżący mając na uwadze upływ terminu do wniesienia skargi, liczony od dnia doręczenia orzeczenia 23 marca 2015 r. oraz zaniechanie czynności przez ustanowionego pełnomocnika, a także nie mając wiedzy co do powodu takiego zachowania, przed upływem ustawowego terminu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem organu. Termin do wniesienia skargi, liczony od dnia doręczenia orzeczenia skarżącemu, tj. od 23 marca 2015 r., został zatem zachowany. Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że organ II instancji zaskarżone skargą orzeczenie doręczył zarówno skarżącemu z pouczeniem o sposobie i terminie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, jak również pełnomocnikowi skarżącego. Skarżący jako laik pozostawał w uzasadnionym przekonaniu o możliwości wniesienia skargi od orzeczenia, mając na uwadze treść dołączonego pouczenia oraz brak jakiejkolwiek informacji w tym zakresie od pełnomocnika. Nie bez znaczenia, w ocenie skarżącego kasacyjnie, pozostaje fakt, iż ustanowiony w postępowaniu dyscyplinarnym pełnomocnik w osobie funkcjonariusza Policji nie informował skarżącego o powodach braku sporządzenia skargi oraz o terminach związanych z jej wniesieniem. Tym samym, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie może on ponosić negatywnych konsekwencji zachowania pełnomocnika, mając na uwadze uzasadnione przekonanie co do biegu terminu do wniesienia skargi. Wskazał również, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji działania organu administracji publicznej, który orzeczenie wraz z pouczeniem o sposobie i terminie jego zaskarżenia skierował zarówno do skarżącego, jak i jego pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie. Stosownie do art. 53 § 1 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., będącym podstawą odrzucenia skargi w sprawie, sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. W przedmiotowej sprawie zasadniczym spornym zagadnieniem wymagającym rozważenia jest, w jakiej dacie rozpoczął biec 30 dniowy termin do wniesienia skargi, czy w dacie doręczenia orzeczenia [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] marca 2015 r. skarżącemu, czy też pełnomocnikowi, który reprezentował go w toku postępowania dyscyplinarnego. Zgodnie z art. 135f ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.), w toku postępowania dyscyplinarnego obwiniony ma prawo do ustanowienia obrońcy, którym może być policjant, adwokat albo radca prawny. Stosownie do przepisu art. 135f ust. 6 ww. ustawy orzeczenia, postanowienia, zawiadomienia i inne pisma, wydane w toku postępowania dyscyplinarnego, doręcza się obwinionemu oraz obrońcy, jeżeli został ustanowiony. W razie doręczenia obwinionemu i obrońcy w różnych terminach pisma, od którego przysługuje odwołanie lub zażalenie, termin do złożenia odwołania lub zażalenia liczy się od dnia doręczenia, które nastąpiło wcześniej. W myśl art 138 ustawy o Policji od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z przywołanych przepisów wynika, że generalną zasadą w postępowaniu dyscyplinarnym funkcjonariuszy Policji jest doręczanie orzeczeń, postanowień, zawiadomień i innych pism, wydanych w toku postępowania dyscyplinarnego obwinionemu oraz jego obrońcy, jeżeli został w takim postępowaniu ustanowiony. Zasada ta odnosi się również do orzeczeń kończących postępowanie dyscyplinarne. Od orzeczeń tych przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skargę taką może wnieść policjant, któremu przysługuje oczywiście prawo do powierzenia tej czynności pełnomocnikowi, ale musi być to pełnomocnik wskazany w art. 35 § 2 P.p.s.a., dysponujący pełnomocnictwem określonym w art. 36 P.p.s.a. Obrońca ustanowiony w postępowaniu dyscyplinarnym, nie spełniający powyższych warunków, skargi do sądu administracyjnego wnieść nie może. Podkreślenia również wymaga, że reguła, iż w przypadku doręczenia obwinionemu i obrońcy w różnych terminach pisma, od którego przysługuje odwołanie lub zażalenie, termin do złożenia odwołania lub zażalenia liczy się od dnia doręczenia, które nastąpiło wcześniej, nie ma zastosowania do skargi do sądu administracyjnego. Powyższe prowadzi do wniosku, że w sytuacji doręczenia orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne obwinionemu i jego obrońcy w różnym czasie, to termin do wniesienia skargi biegnie od daty doręczenia orzeczenia policjantowi. W przedmiotowej sprawie orzeczenie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] marca 2015 r. zostało doręczone obrońcy skarżącego, którym był funkcjonariusz Policji, 16 marca 2015 r., zaś skarżącemu wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach 23 marca 2015 r. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach została sporządzona i nadana przez skarżącego 21 kwietnia 2015 r. Oznacza to, że trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi przewidziany w art. 53 § 1 P.p.s.a. został zachowany. Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia art. 53 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zasługiwał na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Zaskarżeniem objęte zostało postanowienie WSA w Gliwicach o odrzuceniu skargi, wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i uchyla zaskarżoną decyzję. Taka sytuacja nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie, skoro Sąd, w wyniku odrzucenia skargi, nie kontrolował zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem. Nie mogło zatem dojść do naruszenia powyższego przepisu. Naruszony nie został także przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. Zważyć należy, że zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia powyższego przepisu może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 11 maja 2012 r., II OSK 335/11, Lex nr 1252022). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2012/11, Lex nr 1225725). Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, Sąd I instancji w niczym nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. To, że wyniki kontroli instancyjnej doprowadziły do uchylenia zaskarżonego postanowienia, nie oznacza, że powyższy przepis został naruszony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia w oparciu o przepis art. 185 § 1 P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 P.p.s.a.).