I OSK 2730/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lipca 2017r., sygn. akt II SAB/Kr 127/17 w sprawie ze skargi P. C. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] marca 2017 r. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 127/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi P. C. stwierdził, że Prezydent Miasta K. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz zobowiązał ten organ do wydania w tej sprawie aktu lub podjęcia czynności w terminie 14 dni oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: P. C. wystąpiła w dniu [...] marca 2017 r. do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, który zawierał następujące pytania: 1) Czy Urząd Miasta K. dokumentuje wydatki poniesione na zapłatę rachunków pracowników Urzędu Miasta K. za usługi świadczone przez kierowców zarejestrowanych w aplikacji [...]? 2) Jeśli Urząd Miasta K. dokumentuje wydatki poniesione na zapłatę rachunków za usługi świadczone przez kierowców zarejestrowanych w aplikacji [...] na rzecz pracowników UMK, to w jaki sposób? 3) Czy podstawą uiszczenia zapłaty (a tym samym wydania środków publicznych) jest "paragon", o których mowa w pkt. 4.6 umowy dostępnej na stronie [...], tj. rachunek otrzymywany na adres e-mail właściciela konta w aplikacji [...]? 4) Jeżeli Urząd Miasta K. rozlicza zamówione za pomocą aplikacji [...] przejazdy na podstawie "paragonów", o których mowa w pkt. 4.6 umowy dostępnej na stronie [...], jaka jest podstawa prawna dokonywania takich rozliczeń mając na uwadze fakt, że nie stanowią one paragonów fiskalnych w rozumieniu przepisów prawa ani też innego równoważnego dokumentu? 5) Jeżeli Urząd Miasta K. nie rozlicza zamówionych za pomocą aplikacji [...] przejazdów na podstawie "paragonów", o których mowa w pkt. 4.6 umowy dostępnej na stronie [...], to jakie dokumenty stanowią podstawę uiszczenia zapłaty (a tym samym wydania środków publicznych z budżetu miasta K.)? 6) Ile przejazdów świadczonych przez kierowców zarejestrowanych w aplikacji [...] zamówili pracownicy Urzędu Miasta K. w całym roku 2016 oraz w pierwszym kwartale 2017 roku? 7) Jaka kwota środków publicznych została przeznaczona na zapłatę rachunków za przejazdy pracowników Urzędu Miasta K. za usługi świadczone przez kierowców zarejestrowanych w aplikacji [...] w całym roku 2016 oraz w pierwszym kwartale 2017 roku? 8) Czyją własność stanowią telefony komórkowe, z których dokonywane są zamówienia przejazdów zamówionych przez aplikację [...]? Proszę o wskazanie imion i nazwisk właścicieli (lub nazw podmiotów). 9) Na jakie osoby zarejestrowane są karty SIM telefonów komórkowych, z których dokonywane są zamówienia przejazdów przez aplikację [...]? Proszę o wskazanie imion i nazwisk właścicieli (lub nazw podmiotów). 10) Na jakie nazwiska wydano karty płatnicze, które zostały zarejestrowane w aplikacji [...] celem dokonywania płatności za przejazdy pracowników Urzędu Miasta K.? 11) Jeżeli karty płatnicze, które zostały zarejestrowane w aplikacji [...] celem dokonywania płatności za przejazdy pracowników Urzędu Miasta K. zostały wydane na nazwiska pracowników Urzędu Miasta K. jako służbowe karty płatnicze, proszę o przesłanie: a) kserokopii wniosków pracowników Urzędu Miasta K. o wydanie służbowej karty płatniczej; b) kserokopii upoważnień Skarbnika Miasta /Głównego Księgowego/ osoby przez niego upoważnionej do wydania służbowej karty płatniczej. 12) Jeżeli karty płatnicze, które zostały zarejestrowane w aplikacji [...] celem dokonywania płatności za przejazdy pracowników Urzędu Miasta K. zostały wydane na nazwiska pracowników Urzędu Miasta K. jako służbowe karty płatnicze, proszę o udzielenie informacji: a) kiedy służbowe karty płatnicze zostały wydane; b) przez kogo służbowe karty płatnicze zostały wydane; c) jakie numery nadano służbowym kartom płatniczym. 13) Jeżeli karty płatnicze, które zostały zarejestrowane w aplikacji [...] celem dokonywania płatności za przejazdy pracowników Urzędu Miasta K. zostały wydane na nazwiska pracowników Urzędu Miasta K. jako służbowe karty płatnicze, proszę o udzielenie informacji, czy z w/w kart płatniczych celem zamówienia przejazdów przez aplikację [...] korzystają wyłącznie pracownicy, na których nazwiska te karty zostały wydane? Jeśli nie, jakie inne osoby korzystały bądź korzystają z tych kart płatniczych? Proszę o wskazanie imion i nazwisk tych osób. 14) Mając na uwadze, że część przejazdów pracowników Urzędu Miasta K. zamówionych przez aplikację [...] odbyła się poza godzinami pracy Urzędu Miasta K., proszę o udzielenie informacji, czy pracownicy Urzędu Miasta K. otrzymali z tego tytułu wynagrodzenie za pracę w godzinach nadliczbowych? Jeśli tak, jaka była łączna kwota wynagrodzenia wypłaconego pracownikom Urzędu Miasta K. z tego tytułu odpowiednio w 2015 roku, 2016 roku oraz w pierwszym kwartale 2017 roku? 15) Czy zamawianie przez pracowników Urzędu Miasta K. przejazdów za pomocą aplikacji [...] było związane z prowadzeniem czynności kontrolnych na podstawie przepisów art. 85 i nast. Ustawy o transporcie drogowym? Jeśli tak, proszę o przesłanie kserokopii wydanych dla pracowników Urzędu Miasta K. upoważnień do przeprowadzenia kontroli. 16) Na jakiej podstawie prawnej Urząd Miasta K. udostępnia taksówkarzom prowadzącym profil [...] na portalu [...] informacje o toczących się przed Prezydentem Miasta K. i właściwymi Urzędami Skarbowymi postępowaniach przeciwko kierowcom zarejestrowanym w aplikacji [...]? Wniosek skierowany został do Urzędu Miasta K. Wydziału Ewidencji Pojazdów i Kierowców. W dniu [...] kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej otrzymał pocztą elektroniczną odpowiedź organu, iż wnioskowane informacje, oprócz danych osobowych pracowników Urzędu Miasta K., zostały opublikowane na witrynie Biuletynu Informacji Publicznej Miasta K., a informacja umieszczona w BIP nie podlega udostępnieniu w trybie na wniosek. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta K. odmówił skarżącej dostępu do informacji publicznej danych osobowych pracowników Urzędu Miasta K., którym zostały wydane służbowe karty płatnicze oraz ich numerów. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] maja 2017r. nr [...]. W tej sytuacji P. Ch. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K. w sprawie wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez brak udzielenia informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, których dotyczył; - art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej z zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nie wykonanie wynikającego z tych przepisów obowiązku organu do udostępnienia informacji publicznej; - art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak udostępnienia informacji publicznej na wniosek, w sytuacji gdy informacja publiczna, o której udostępnienie skarżąca wnioskowała, nie została umieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta K.; - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak jego zastosowania i niewykonanie ciążącego na organie obowiązku udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zdaniem skarżącej, ponieważ organ nie udzielił w Biuletynie Informacji Publicznej odpowiedzi na wszystkie pytania zadane przez skarżącą we wniosku z dnia [...] marca 2017 r. oraz nie wydał co do tych pytań decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej, to tym samym dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku : - w zakresie pytania numer 1, dotyczącego dokumentowania wydatków za usługi świadczone przez kierowców zarejestrowanych w aplikacji [...]; - w zakresie pytania numer 4, dotyczącego podstawy prawnej dokonywanych rozliczeń za przejazdy zamówione poprzez aplikację [...]; - w zakresie pytania numer 6, dotyczącego ilości przejazdów świadczonych przez kierowców zarejestrowanych w aplikacji [...] na rzecz pracowników organu w 2016 r. oraz w pierwszym kwartale 2017 r.; - w zakresie pytania numer 7, dotyczącego kwoty środków publicznych przeznaczonych na zapłatę rachunków za przejazdy (w Biuletynie Informacji Publicznej organ zamieścił wyłącznie dane dotyczące wydatków na przejazdy zamówione w pozanormatywnym czasie pracy); - w zakresie pytania numer 8, dotyczącego właścicieli telefonów komórkowych, z których dokonywane są zamówienia przejazdów poprzez aplikację [...]; - w zakresie pytania numer 9, dotyczącego osób, na które zarejestrowane są karty SIM telefonów komórkowych, z których dokonywane są zamówienia przejazdów poprzez aplikację [...]; - w zakresie pytania numer 11, dotyczącego wniosków pracowników organu o wydanie służbowej karty płatniczej oraz kserokopii upoważnień Skarbnika Miasta (Głównego Księgowego) do wydania służbowej karty płatniczej; - w zakresie pytania numer 12, dotyczącego numerów służbowych kart płatniczych, za pomocą których organ dokonuje płatności za zamówione poprzez aplikację [...] przejazdy; - w zakresie pytania numer 13, dotyczącego osób korzystających ze służbowych kart płatniczych wydanych na nazwiska pracowników organu; - w zakresie pytania numer 15, dotyczącego wydania kserokopii upoważnień do przeprowadzania kontroli wydanych dla pracowników organu; - w zakresie pytania numer 16, dotyczącego podstawy prawnej udostępniania administratorom profilu [...] na portalu [...] informacji o toczących się postępowaniach przeciwko kierowcom zarejestrowanym w aplikacji [...] oraz dotyczącego udostępnienia ewentualnych wniosków administratora w/w profilu o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wskazywał, że odpowiedź na wniosek z [...] marca 2017 r. o udzielenie informacji publicznej została udzielona w formie elektronicznej [...] kwietnia 2017 r., co czyni zadość wymogom formalnym dotyczącym pisemnej formy udzielenia odpowiedzi. Informacje dotyczące kierowców świadczących usługi przewozu osób zlecanych za pomocą mobilnej aplikacji [...] i czynności służbowych podjętych wobec tych kierowców zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta K.. W uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę, Sąd I instancji wskazał, że informacja żądana we wniosku skarżącej, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 - zwana dalej w skrócie u.d.i.p.). Poza kontrolą wywołaną wniesieniem skargi pozostaje kwestia legalności decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej w określonym zakresie, która jest zaskarżalna do organu drugiej instancji. Kontrolę sądową uruchamia bowiem w tym przypadku dopiero skarga na decyzję organu odwoławczego. W zakresie objętym kontrolą należy zauważyć, że jak wynika z Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta K., Wydział Ewidencji Pojazdów i Kierowców zamieścił tam informacje w sprawie kierowców świadczących usługi przewozu osób, zlecanych za pomocą mobilnej aplikacji [...]. Informacja ta obejmuje przykładowo - terminarz rozpraw prowadzonych w krakowskich sądach wobec kierowców [...]; wykaz mandatów karnych, skarbowych nałożonych przez urzędy skarbowe na kierowców [...] za popełnienie wykroczeń skarbowych z art. 60 Kodeksu karnego skarbowego i inne. W szczególności w informacji wskazano, że Prezydent Miasta K. (oraz osoby działające z jego upoważnienia) w opisanym wyżej zakresie wykonują obowiązujące przepisy prawa. Każdy odpłatny przewóz osób, bez względu na sposób zamówienia i realizacji tej usługi, a także metodę płatności za nią (np. bezgotówkową) – podlega ustawom: o transporcie drogowym, o podatku od towarów i usług w zakresie stosowania kas fiskalnych oraz o informowaniu o cenach towarów i usług. Pracownicy Wydziału Ewidencji Pojazdów i Kierowców zamówili w poza pozanormatywnym czasie pracy, za pomocą mobilnej aplikacji [...] zainstalowanej w różnorodnych pod względem własności telefonach komórkowych typu smartfon, z wykorzystaniem służbowych kart płatniczych wydanych przez P. S.A. w określonych dniach oraz kart telefonicznych SIM typu pre-paid o określonych numerach w 2015 r. - 2 usługi przewozowe osób, w 2016 roku - 85 usług, w 2017 roku - 4 usługi, za które pracownicy otrzymali wynagrodzenie, odpowiednio: 102,51 zł, 2.416,54 zł, 166,66 zł, których koszt wynosił, odpowiednio: 30,93 zł, 986,33 zł, 40,66 zł, ze środków budżetowych Urzędu Miasta K. dział 750, rozdz. 75095, § 4300, zadanie: [...], zadanie: "Nadzór nad działalnością regulowaną i transportem drogowym", rozliczanych na podstawie potwierdzeń płatności, o których mowa w Regulaminie korzystania z usług [...] dostępnym na stronie [...], ewidencjonowanych w księgach rachunkowych Urzędu Miasta K. za pomocą systemu księgowego". Zdaniem sądu I instancji powyższe informacje w BIP nie stanowią pełnej odpowiedzi na pytania z zakresu informacji publicznej, będące przedmiotem zainteresowania skarżącej. Widocznym jest bowiem, że wniosek zmierza do uzyskania odpowiedzi na pytania o podstawy i zasady korzystania przez pracowników Urzędu Miasta K. z usług przewozu osób zlecanych za pomocą mobilnej aplikacji [...] (pytania 1-15), a nie do uzyskania odpowiedzi na pytania w sprawie kierowców świadczących usługi przewozu osób, zlecanych za pomocą tej aplikacji. Nadto o ile w komunikacie z BIP można odnaleźć niektóre z żądanych przez skarżąca informacji o faktach, to są one jednak podawane zawężająco w relacji do pytań i niejako przy okazji zasadniczego wątku, jaki stanowi sprawa kierowców świadczących usługi przewozu osób zlecanych za pomocą mobilnej aplikacji [...], a nie sprawa pracowników Urzędu Miasta K. korzystających z takich usług w celach, które powinny być uzasadnione pełnieniem obowiązków służbowych. Nadto dane urzędowe w BIP z zakresu informacji publicznej ograniczono wyłącznie do czynności kontrolnych, a także niektórych tylko zadań, nadto podjętych przez pracowników jednego tylko wydziału (Wydziału Ewidencji Pojazdów i Kierowców) i wyłącznie do zleceń w poza pozanormatywnym czasie pracy, z pominięciem takowych realizowanych w godzinach pracy, co nie stanowi pełnej odpowiedzi na poszczególne pytania: 1) Czy Urząd Miasta K. dokumentuje wydatki poniesione na zapłatę rachunków pracowników Urzędu Miasta K. za usługi świadczone przez kierowców zarejestrowanych w aplikacji [...] ? - albowiem nie jest wiadomym, czy analogicznie jak podano w informacji z BIP dokumentowane są w ogóle wydatki pozostałych pracowników Urzędu Miasta K. zatrudnionych poza Wydziałem Ewidencji Pojazdów i Kierowców, w normatywnym i pozanormatywnym czasem pracy; 2) Jeśli Urząd Miasta K. dokumentuje wydatki poniesione na zapłatę rachunków za usługi świadczone przez kierowców zarejestrowanych w aplikacji [...] na rzecz pracowników UMK, to w jaki sposób ? - albowiem nie jest wiadomym, czy analogicznie co do sposobu, jak podano w informacji z BIP, dokumentowane są wydatki dotyczące pozostałych pracowników Urzędu Miasta K. zatrudnionych poza Wydziałem Ewidencji Pojazdów i Kierowców, w normatywnym i pozanormatywnym czasem pracy; 3) Czy podstawą uiszczenia zapłaty (a tym samym wydania środków publicznych) jest "paragon", o których mowa w pkt. 4.6 umowy dostępnej na stronie http[...] , tj. rachunek otrzymywany na adres e-mail właściciela konta w aplikacji [...] ? - albowiem nie jest wiadomym, czy analogicznie jak podano w informacji z BIP, w stosunku do wszystkich pracowników Urzędu Miasta K. chodzi o potwierdzenia płatności, o których mowa w Regulaminie korzystania z usług [...] dostępnym na stronie [...], ewidencjonowanych w księgach rachunkowych Urzędu Miasta K. za pomocą systemu księgowego; 4) Jeżeli Urząd Miasta K. rozlicza zamówione za pomocą aplikacji [...] przejazdy na podstawie "paragonów", o których mowa w pkt. 4.6 umowy dostępnej na stronie [...], jaka jest podstawa prawna dokonywania takich rozliczeń mając na uwadze fakt, że nie stanowią one paragonów fiskalnych w rozumieniu przepisów prawa ani też innego równoważnego dokumentu ? – na to pytanie brak odpowiedzi, przy czym nie jest to pytanie o treść obowiązującego prawa, lecz o fakty które powinny wynikać ze stosowanych przepisów; 5) Jeżeli Urząd Miasta K. nie rozlicza zamówionych za pomocą aplikacji [...] przejazdów na podstawie "paragonów", o których mowa w pkt. 4.6 umowy dostępnej na stronie [...], to jakie dokumenty stanowią podstawę uiszczenia zapłaty (a tym samym wydania środków publicznych z budżetu miasta K.) ? - albowiem nie jest wiadomym, czy analogicznie jak podano w informacji z BIP, w stosunku do wszystkich pracowników Urzędu Miasta K. chodzi o potwierdzenia płatności, o których mowa w Regulaminie korzystania z usług [...] dostępnym na stronie [...], ewidencjonowanych w księgach rachunkowych Urzędu Miasta K. za pomocą systemu księgowego; 6) Ile przejazdów świadczonych przez kierowców zarejestrowanych w aplikacji [...] zamówili pracownicy Urzędu Miasta K. w całym roku 2016 oraz w pierwszym kwartale 2017 roku ? – albowiem brak odpowiedzi na temat pozostałych pracowników Urzędu Miasta K. zatrudnionych poza Wydziałem Ewidencji Pojazdów i Kierowców, w normatywnym i pozanormatywnym czasem pracy; 7) Jaka kwota środków publicznych została przeznaczona na zapłatę rachunków za przejazdy pracowników Urzędu Miasta K. za usługi świadczone przez kierowców zarejestrowanych w aplikacji [...] w całym roku 2016 oraz w pierwszym kwartale 2017 roku ? - albowiem brak odpowiedzi na temat kwoty środków przeznaczonej na zapłatę rachunków za przejazdy publicznych pozostałych pracowników Urzędu Miasta K. zatrudnionych poza Wydziałem Ewidencji Pojazdów i Kierowców, w normatywnym i pozanormatywnym czasem pracy; 8) Czyją własność stanowią telefony komórkowe, z których dokonywane są zamówienia przejazdów zamówionych przez aplikację [...] ? Proszę o wskazanie imion i nazwisk właścicieli (lub nazw podmiotów) - albowiem brak odpowiedzi co do pozostałych pracowników Urzędu Miasta K. zatrudnionych poza Wydziałem Ewidencji Pojazdów i Kierowców i w tym zakresie nie wydano też decyzji; 9) Na jakie osoby zarejestrowane są karty SIM telefonów komórkowych, z których dokonywane są zamówienia przejazdów przez aplikację [...] ? Proszę o wskazanie imion i nazwisk właścicieli (lub nazw podmiotów) - albowiem brak odpowiedzi co do pozostałych pracowników Urzędu Miasta K. zatrudnionych poza Wydziałem Ewidencji Pojazdów i Kierowców i w tym zakresie nie wydano też decyzji, przy czym nie można uznać, że taka informacja nie jest informacja publiczną, lecz informacją wewnętrzną, co znajduje choćby potwierdzenie w treści informacji BIP, gdzie opublikowano analogiczne dane związane z kontrolami przeprowadzonymi przez pracowników jednego wydziału; 10) Jeżeli karty płatnicze, które zostały zarejestrowane w aplikacji [...] celem dokonywania płatności za przejazdy pracowników Urzędu Miasta K. zostały wydane na nazwiska pracowników Urzędu Miasta K. jako służbowe karty płatnicze, proszę o przesłanie: a) kserokopii wniosków pracowników Urzędu Miasta K. o wydanie służbowej karty płatniczej; b) kserokopii upoważnień Skarbnika Miasta /Głównego Księgowego/ osoby przez niego upoważnionej do wydania służbowej karty płatniczej - albowiem brak podstaw do uznania, że tej części wniosku dotyczy decyzja, a dane osobowe mogły zostać zanonimizowane; 11) Jeżeli karty płatnicze, które zostały zarejestrowane w aplikacji [...] celem dokonywania płatności za przejazdy pracowników Urzędu Miasta K. zostały wydane na nazwiska pracowników Urzędu Miasta K. jako służbowe karty płatnicze, proszę o udzielenie informacji: a) kiedy służbowe karty płatnicze zostały wydane; b) przez kogo służbowe karty płatnicze zostały wydane; c) jakie numery nadano służbowym kartom płatniczym – albowiem brak podstaw do uznania, że tej części wniosku dotyczy decyzja, a dane osobowe mogły zostać zanonimizowane; 12) Jeżeli karty płatnicze, które zostały zarejestrowane w aplikacji [...] celem dokonywania płatności za przejazdy pracowników Urzędu Miasta K. zostały wydane na nazwiska pracowników Urzędu Miasta K. jako służbowe karty płatnicze, proszę o udzielenie informacji, czy z w/w kart płatniczych celem zamówienia przejazdów przez aplikację [...] korzystają wyłącznie pracownicy, na których nazwiska te karty zostały wydane? Jeśli nie, jakie inne osoby korzystały bądź korzystają z tych kart płatniczych? Proszę o wskazanie imion i nazwisk tych osób. – albowiem takiej informacji nie udzielono w żadnym zakresie i nie wydano decyzji; 13) Mając na uwadze, że część przejazdów pracowników Urzędu Miasta K. zamówionych przez aplikację [...] odbyła się poza godzinami pracy Urzędu Miasta K., proszę o udzielenie informacji, czy pracownicy Urzędu Miasta K. otrzymali z tego tytułu wynagrodzenie za pracę w godzinach nadliczbowych? Jeśli tak, jaka była łączna kwota wynagrodzenia wypłaconego pracownikom Urzędu Miasta K. z tego tytułu odpowiednio w 2015 roku, 2016 roku oraz w pierwszym kwartale 2017 roku ? - albowiem brak odpowiedzi co do pozostałych pracowników Urzędu Miasta K. zatrudnionych poza Wydziałem Ewidencji Pojazdów i Kierowców; 14) Czy zamawianie przez pracowników Urzędu Miasta K. przejazdów za pomocą aplikacji [...] było związane z prowadzeniem czynności kontrolnych na podstawie przepisów art. 85 i nast. ustawy o transporcie drogowym? Jeśli tak, proszę o przesłanie kserokopii wydanych dla pracowników Urzędu Miasta K. upoważnień do przeprowadzenia kontroli - albowiem brak odpowiedzi co do pozostałych pracowników Urzędu Miasta K. zatrudnionych poza Wydziałem Ewidencji Pojazdów i Kierowców. Z informacji w BIP nie wynika zatem w szczególności, a do tego zmierzają pytania wniosku 1-15, czy poza wymienionymi tam wprost kontrolami oraz wydatkami z nimi związanymi pracownicy Urzędu Miasta K. z innego tytułu dokonywali zamówień usług świadczonych przez kierowców zarejestrowanych w aplikacji [...], na jakich powyższe odbywało się zasadach, jak płacono, jak dokumentowano i jak rozliczano takie wydatki, jak również czy związane to było wyłącznie z dokonywaniem czynności służbowych, a jeżeli tak – to w ramach jakich zadań. W BIP brak również informacji mogących stanowić odpowiedź na pytanie 16. W ocenie Sądu słusznie wskazuje skarżąca, że brak udostępnienia informacji publicznej w terminie stanowi o zaistnieniu bezczynności organu, przy czym bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku w ogóle nie rozpoznaje otrzymanego podania, ale także wówczas gdy udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Takich wyjaśnień o nieposiadaniu dalej idących informacji, niż opublikowane na stronach BIP organ nie udzielił ani skarżącej, ani też w odpowiedzi na skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta K., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3b i pkt 5 c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną interpretację tych przepisów skutkującą przyjęciem, iż zakres żądania zawarty we wniosku P. C. nie odpowiada zakresowi udzielonej informacji w rozumieniu przepisów ustawy: - naruszenie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 84 ust. 1 ust. 2 ust. 4 i ust.5 w ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne ustalenie zakresu w jakim organ zobowiązany był do udostępnienia informacji objętych wnioskiem z dnia [...] marca 2017r. skutkujące uznaniem, iż informacje, których udostępnienie następuje zgodnie z odrębnym uregulowaniem zawartym w art. 84 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, podlegają w toku kontroli udostępnieniu na wniosek złożony w trybie ustawy dostępie do informacji publicznej, - art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt. 3b i pkt 5c u.d.i.p. poprzez utożsamienie prawa P. C. do uzyskania dostępu do informacji publicznej z prawem do uzyskania przez nią każdej żądanej informacji, - art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 oraz w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na dokonaniu oceny, iż organ nie udostępnił wnioskowanych informacji publicznych, co skutkowało uwzględnieniem skargi, - naruszenie art. 2 Konstytucji RP, poprzez przyznanie ochrony zachowaniu wnioskodawczyni tj. P. C., które pozostając jedynie formalnie zgodne z literą prawa, zaś materialnie służyło celom sprzecznym z ustawą o transporcie drogowym, a w szczególności miało na celu udaremnienie kontroli o jakiej mowa w art. 84 ustawy o transporcie drogowym. 2. naruszenie przepisów postępowania tj.: - naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na dokonanej przez Sąd I instancji wadliwej kontroli postępowania organu skutkującej wyrzeczeniem, że Prezydent Miasta K. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku P. C., - naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na wadliwym ustaleniu przez Sąd I instancji całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w tym w szczególności ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy w oderwaniu od treści decyzji Prezydenta Miasta K. wraz z uzasadnieniem z dnia [...] kwietnia 2017r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją SKO z dnia [...] maja 2017r., a także w oderwaniu od treści wniosku - co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało uznaniem, iż w niniejszej sprawie Prezydent Miasta K[...] dopuścił się bezczynności, gdy tymczasem dokonując prawidłowo kontroli działania organu Sąd I instancji winien był ustalić, iż Prezydent Miasta K[...] udostępnił w stosownym trybie informacje publiczne i zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a. powinien był skargę oddalić. Wniesiona przez skarżącą odpowiedź na skargę kasacyjną została zwrócona przez sąd I instancji na podstawie art. 66 §1 zd. 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że szereg zarzutów skargi kasacyjnej nie koresponduje istotą skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Podkreślenia wymaga zatem, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. W formie pisemnej (nie będącej decyzją administracyjną) organ administracji powinien poinformować wnioskodawcę, iż żądana przez niego informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub, że informacja taka została już udzielona lub jest dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP). Prezydent Miasta K. w skardze kasacyjnej nie wskazał, których konkretnie, spośród żądanych przez wnioskodawczynię informacji nie uważa za należące do kategorii informacji publicznych, poprzestając na ogólnym stwierdzeniu, że "brak podstaw, by przyjąć, iż wszystkie żądane informacje mieściły się w zakresie pojęcia informacji publicznej". Taki poziom ogólności twierdzeń organu uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, pozostającemu związanym granicami skargi kasacyjnej. Wnoszący skargę kasacyjną organ wskazuje w jej uzasadnieniu, że "szczegółowe motywy odmowy udostępnienia części spośród żądanych informacji, jakkolwiek niewskazane w piśmie z [...] kwietnia 2017r. znalazły się jednak w uzasadnieniu wspomnianej decyzji (z [...] kwietnia 2017r. )". Nie sposób pominąć jednak zakresu rozstrzygnięcia dokonanego wymienioną wyżej decyzją. Dotyczy ono bowiem wyłącznie odmowy udostępnienia danych osobowych pracowników Urzędu Miasta K., którym zostały wydane służbowe karty płatnicze oraz ich numerów, a podstawą odmowy było uznanie, że dane których dotyczy to rozstrzygnięcie objęte są klauzulą niejawności. Jeśli argumentacja zawarta w uzasadnieniu tej decyzji miałaby odnosić się także do innej części wniosku skarżącej P. C., to rzeczą organu byłoby wydanie decyzji rozstrzygającej wniosek w tej części, czego jednak nie uczyniono. Uzasadnienie omawianej decyzji, do którego zdaje się odsyłać wnoszący skargę kasacyjną, nie zawiera bynajmniej wskazania, że którakolwiek z informacji żądanych przez wnioskodawczynię nie ma charakteru informacji publicznej, argumentując jedynie, że żądanie tych informacji stanowi nadużycie prawa. Skoro w pojęciu nadużycia prawa skarżący kasacyjnie organ dopatrywałby się podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej to powinien wydać decyzję administracyjną, która podlegałaby kontroli sądowoadministracyjnej. Zwrócić wszakże uwagę należy na to, że co do zasady podstawy do odmowy udzielenia dostępu do informacji publicznej zawierają przepisy art. 5 u.d.i.p. Powyższe rozważania pozwalają uznać za całkowicie nieusprawiedliwione te zarzuty skargi kasacyjnej, które w powołaniu się na przepisy u.d.i.p. miałyby prowadzić do stwierdzenia, że z różnych powodów żądana przez skarżącą informacja publiczna, której dysponentem jest Prezydent Miasta K. nie może być udostępniona. W takim przypadku bowiem winien on wydać decyzję administracyjną, co uczynił jedynie co do niewielkiej części żądania skarżącej, pozostającej poza zakresem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Takiego rozstrzygnięcia nie wyklucza zresztą oczywiście zaskarżony wyrok, skoro zobowiązuje do wydania aktu lub dokonania czynności. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 84 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o transporcie drogowym regulują kwestie związane z kontrolą wykonywaną przez właściwy organ i odmowa udostępnienia informacji publicznej także i w oparciu o te przepisy, o ile rzeczywiście zawierałyby stosowną podstawę prawną, wymagałaby wydania decyzji administracyjnej. Istota sprawy sprowadza się zatem w świetle treści zaskarżonego wyroku i skargi kasacyjnej do oceny, czy informacje zamieszczone przez Prezydenta Miasta K. w Biuletynie Informacji Publicznej powołane w odpowiedzi na skargę oraz przedmiot rozstrzygnięcia dokonanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r., nr [...] wyczerpują zakres żądanej przez skarżącą informacji publicznej. Sąd I instancji szczegółowo przeanalizował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kolejne punkty wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej i zestawiając je z informacją zawartą w BIP stwierdził, że informacja ta nie obejmuje całości żądania skarżącej – także przy uwzględnieniu, że część tego żądania została załatwiona w drodze decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2017r. Ocenę dokonaną przez sąd I instancji należy uznać za trafną. Słusznie zwrócił uwagę sąd I instancji, że informacja zawarta w BIP dotyczy jedynie pracowników Urzędu Miasta K. zatrudnionych w Wydziale Ewidencji Pojazdów i Kierowców, podczas gdy wniosek skarżącej dotyczył pracowników Urzędu bez ograniczenia co do konkretnej komórki organizacyjnej. Informacja w BIP wskazuje ponadto na pojęcie "poza pozanormatywnego czasu pracy", które trudno zinterpretować. Jest ona dość chaotyczna i niejasna. Organ wnoszący skargę kasacyjną nie odniósł się konkretnie do żadnej części wniosku skarżącej wskazanej przez sąd I instancji jako pozbawionej odpowiedzi w informacji zawartej w Biuletynie Informacji Publicznej. Reasumując powyższe rozważania, stwierdzić należy, że żadna spośród powołanych w skardze kasacyjnej jej materialnoprawnych podstaw nie mogła być uznana za usprawiedliwioną. Podstawy prawnoprocesowe były natomiast wtórne wobec materialnoprawnych, gdyż stwierdzając trafnie bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej sąd I instancji słusznie orzekł na podstawie przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Także i zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2016 poz. 1066) w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest całkowicie nietrafny, gdyż Sąd I instancji wykonując powierzone mu zadanie kontroli działań administracji w zakresie zgodności z prawem orzekł prawidłowo na podstawie akt sprawy, czyniąc użytek z środka prawnego zawartego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 p.p.s.a.