I OSK 2727/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 359/17 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2017 r., wydanym w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w sprawie IV SA/Wa 359/17, oddalił skargę A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia A. K. oraz G. i A. T., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], ustalające wysokość kosztów postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów wsi [...], gmina [...] jako działka nr [...] o pow. 8,2614 ha, stanowiącą własność A. K. ujawnionego w Księdze Wieczystej nr [...] oraz jako działka nr [...] o pow. 2,2810 ha, stanowiącą własność A. K. ujawnionego w Księdze Wieczystej nr [...], z nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów wsi [...] gmina [...] jako działka nr [...] o pow. 0,1484 ha, stanowiącą własność Gminy [...] ujawnioną w Księdze Wieczystej nr [...] z nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów wsi [...] gmina [...] jako działka nr [...] o pow. 4,5144 ha, stanowiącą własność G. i A. T., ujawnioną w Księdze Wieczystej nr [...], w kwocie 2 250,00 zł brutto dla A. K., 1 125,00 zł brutto dla Gminy [...], 562,50 zł brutto dla A. T. oraz 562,50 zł brutto dla G. T., a także ustalające termin uiszczenia tych kosztów i zobowiązujące do ich uiszczenia na rachunek Urzędu Gminy w [...]. Postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące opisanych działek zostało wszczęte na wniosek skarżącego. Do ustalenia przebiegu granic został upoważniony geodeta R. W. - firma [...], z którym Wójt Gminy [...] w dniu [...] lutego 2016 r. zawarł umowę o wykonanie rozgraniczenia między wskazanymi nieruchomościami, ustalając wynagrodzenie w wysokości 4 500,00 zł brutto (§ 5 umowy). W dniu [...] września 2016 r. umawiające się strony podpisały aneks do umowy, którym przedłużono termin realizacji umowy. W wyniku przeprowadzonego postępowania, Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. umorzył postępowania o rozgraniczenie wymienionych wyżej nieruchomości i z urzędu przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...]. Jednocześnie, postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił wysokość kosztów postępowania w sprawie o rozgraniczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekając o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji wskazało, że podstawą prawną umożliwiającą obciążenie stron kosztami tego postępowania jest art. 264 § 1 w związku z art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – zwanej dalej "kpa", stosownie do których organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia, a także że stronę obciążają koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postepowanie. Powołując się na treść art. 263 § 1 kpa, organ wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem kosztów postępowania. Nadto, przytoczył uchwałę 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, w której stwierdzono, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Odnosząc się do zarzutów zażalenia A. K., organ II instancji wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia winy uczestnika Gminy [...] wobec niedochodzenia przez Wójta kar umownych od geodety za nieterminowe – w ocenie skarżącego – wykonanie powierzanych prac. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, A. K. pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: 1) obrazę prawa procesowego, tj. art. 262 § 1 pkt 2 kpa, poprzez bezzasadne obciążenie kosztami postępowania skarżącego, pomimo że koszty te powstały wyłącznie z winy uczestnika Gminy [...] na skutek niedochodzenia kar umownych od wykonawcy, co samo w sobie stanowiło naruszenie dyscypliny finansów publicznych opisane w art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych; 2) obrazę prawa procesowego, tj. art. 124 § 2 kpa, poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarówno podstawy prawnej, jak i faktycznej, wydania zaskarżonego postanowienia w zakresie zgłoszonych przez skarżącego zarzutów. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w [...], przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) -zwanej dalej p.p.s.a., bowiem nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Jak wskazał Sąd I instancji, przedmiotem sporu w sprawie niniejszej była zgodność z prawem obciążenia skarżącego kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Podstawę rozstrzygania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego stanowiły przepisy art. 262 § 1 pkt 2 kpa i art. 264 § 1 kpa. Przepisy te ustalają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zgodnie z art. 262 § 1 kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Stosownie natomiast do treści art. 264 § 1 kpa ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia. Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie rozgraniczeniowej organ poniósł koszty związane z czynnościami powołanego do rozgraniczenia geodety i są to koszty uzasadnione. Ich wysokość w kwocie 4 500 zł została ustalona na podstawie § 5 umowy o wykonanie rozgraniczenia między wskazanymi nieruchomościami, którą w dniu [...] lutego 2016 r. Wójt Gminy [...] zawarł z geodetą R. W. (firma [...]). W toku postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przez geodetę, granice działek objętych wnioskiem o rozgraniczenie okazały się sporne, ich przebieg nie został ustalony, w związku z czym sprawa została przekazana do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. To świadczy, zdaniem Sądu, że rozgraniczenie prowadzone było w interesie wszystkich stron postępowania i istniała w tej sytuacji podstawa do obciążenia kosztami postępowania m.in. skarżącego, bowiem każda ze stron biorąca udział w postępowaniu rozgraniczeniowym miała interes w ustaleniu przebiegu granic. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że koszty postępowania powstały wyłącznie z winy uczestnika Gminy [...] na skutek niedochodzenia kar umownych od wykonawcy. W dniu [...] września 2016r. umawiające się strony, tj. geodeta i Wójt Gminy [...], podpisały aneks do umowy, którym przedłużono do [...] października 2016 r., termin realizacji prac wyznaczony pierwotnie na dzień [...] czerwca 2016 r. Wobec powyższego nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia, że nastąpiło opóźnienie w realizacji umowy, a w konsekwencji należy na wykonawcę nałożyć karę umowną. W zaistniałej sytuacji nie można stwierdzić, że nastąpiło naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 168 ze zm.) przez niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia. Nadto, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie SKO w [...] spełnia wymogi określone w art. 124 § 2 kpa, zgodnie z którym postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. A. K. wniósł od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną, w której zarzucił: 1. naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, w postaci art. 151 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. a contrario poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. jednoznacznie uchybiającego przepisowi art. 262 § 1 kpa poczynione na skutek 2. naruszenia prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zw. z art. 44 ust. 3 pkt ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. w zw. z art. 262 § 1 pkt 1 kpa przez błędną wykładnię i przyjęcie, że zaniechanie egzekwowania zastrzeżonej w umowie z dnia [...] lutego 2016 r. kary umownej przez Wójta Gminy [...] nie stanowiło zaniechania zawinionego w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 1 kpa. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie wyroku i postanowienia SKO w [...]. Nadto, wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają bowiem na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Przede wszystkim zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 262 § 1 kpa jest nieprecyzyjny, jako że przepis ten zawiera dwa punkty. Podstawę rozstrzygnięcia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego w niniejszej sprawie stanowią natomiast przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 kpa. Nieprawidłowy przy tym jest przedstawiony w skardze kasacyjnej pogląd, że stronę można obciążyć kosztami postępowania wyłącznie na zasadzie winy. Dla oceny prawidłowości orzeczenia o kosztach postępowania administracyjnego istotne znaczenie ma rodzaj tego postępowania. W kontrolowanym postanowieniu rozstrzygnięto o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Postępowanie to zostało natomiast wszczęte na wniosek skarżącego. Te właśnie okoliczności determinują sposób orzeczenia o kosztach tegoż postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 262 § 1 kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 kpa). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 kpa). W postępowaniu rozgraniczeniowym nie chodzi przy tym, co do zasady, wyłącznie o interes wnioskodawcy. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007/2/26), podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę, w której stwierdził, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 kpa o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może - uwzględniając normę art. 152 kc - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i art. 153 kc z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 kc stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Sąd wskazał także, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, iż toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego w niniejszej sprawie nastąpiło w zgodzie z powyższymi przepisami, z uwzględnieniem poglądu przedstawionego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06. Na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa organ obciążył tymi kosztami nie tylko skarżącego, będącego wnioskodawcą, lecz także pozostałych uczestników postępowania rozgraniczeniowego, w tym także Gminę. Koszty postępowania rozgraniczeniowego wyniosły w sprawie 4 500 zł. Wynikają z podjętych w sprawie czynności przez geodetę i zostały określone w zawartej z nim umowie. Zostały one poniesione w interesie wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, podpisanie aneksu do umowy zmieniającego termin jej realizacji, skutkiem czego nie doszło do obciążenia godety przewidzianą w tej umowie karą umowną, która zmniejszyłaby w sposób istotny jego wynagrodzenie, nie może być uznane za zawinienie uczestnika postępowania Gminę [...] w rozumieniu przepisu art. 262 § 1 pkt 1 kpa. W tym zakresie prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że koszty postępowania nie powstały wyłącznie z winy uczestnika Gminy [...] na skutek niedochodzenia kar umownych, nie stwierdzając przy tym naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, aczkolwiek podkreślić należy, że kwestie dotyczące dyscypliny finansów publicznych pozostają poza granicami niniejszej sprawy administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne znacznie ma fakt, że koszty postępowania wynikają z umowy z dnia [...] lutego 2016 r., zmienionej następnie aneksem z dnia [...] września 2016 r. w zakresie dotyczącym terminu realizacji prac, który przedłużono do [...] października 2016 r. Bezsporne jest, że prace wynikające z tej umowy zostały wykonane a określone w niej wynagrodzenie zostało zapłacone przez gminę. W świetle przedstawionej argumentacji za chybiony należało uznać także zarzut naruszenia przepisów postępowania, bowiem przedstawiona wykładnia przepisów prawa materialnego dowodzi, że w sprawie nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, gdyż wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia prawidłowego ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, zostały wyjaśnione i ustalone. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.