I OSK 2722/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2649/16 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 10 sierpnia 2016 r. nr DO.10-6617-31/2016.AP w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. oddala skargę, 3. odstępuje od zasądzenia na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2649/16 (dalej wyrok akt IV SA/Wa 2649/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: 1. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 10 sierpnia 2016 r. nr DO.10-6617-31/2016.AP w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej; 2. zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz M.K. 1365 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda Zachodniopomorski decyzją nr 2/2010 z 20 grudnia 2010 r., uchyloną i zmienioną w części, a w pozostałej utrzymaną w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 29 lutego 2012 r. znak BOII-1mfp/BP-772-23- 332/11/12 o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Ś. dla zadania: "Gazociąg przesyłowy wysokiego ciśnienia DN 800, MOP 8,4 MPa relacji: Świnoujście-Szczecin na terenie woj. Zachodniopomorskiego" ograniczył sposób korzystania, m.in., z nieruchomości położonej w gminie G., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z 3 października 2014 r. Wojewoda Zachodniopomorski ustalił odszkodowanie na rzecz właścicieli nieruchomości: M. i P.K. w wysokości 3678,28 zł z tytułu ograniczenia prawa własności oraz z tytułu szkód powstałych na nieruchomości położonej w gminie G., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], w związku z realizacją ww. inwestycji. Decyzją z 12 marca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 3 października 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z 26 czerwca 2015 r. nr GN-II.7570.392.2014.7.MK Wojewoda Zachodniopomorski ponownie ustalił odszkodowanie na rzecz M. i P.K. w wysokości 3678,28 zł, z tytułu ograniczenia prawa własności oraz z tytułu szkód powstałych na nieruchomości położonej w gminie G., obręb [...] oznaczonej jako działka nr [...], w związku z realizacją gazociągu przesyłowego wysokiego ciśnienia DN 800, MOP 8,4 MPa relacji: Świnoujście-Szczecin na terenie woj. zachodniopomorskiego. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister), decyzją z 10 sierpnia 2016 r. nr DO.10-6617-31/2016.AP (dalej decyzja z 10 sierpnia 2016 r. lub zaskarżona decyzja) po rozpoznaniu odwołania Współwłaścicieli uznał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony 3 lipca 2014 r. (dalej Operat) rzeczoznawcy majątkowego Ł.M. (dalej Biegła; nr uprawnień 1470), którego aktualność Biegła potwierdziła klauzulą z 10 sierpnia 2015 r. Minister ustalił, że Biegła sporządziła 30 kwietnia 2015 r. aneks do Operatu, w którym skorygował uzasadnienie przyjętych wartości S=0,15 i S=0,20 w procedurze szacowania WZW. Jednocześnie Biegła wskazała, że wartości określone w operacie szacunkowym z 3 lipca 2014 r. pozostają niezmienione. Analizując Operat, Minister ustalił, że Biegła wskazała, że wyceniając wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], oparła się na dwu stanach nieruchomości ustalonych na daty: 20 grudnia 2010 r. - wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i 30 stycznia 2014 r. - zakończenia robót. Opisując stan wycenianej nieruchomości, Biegła ustaliła, że jest ona porośnięta łąką. Badając przeznaczenie planistyczne gruntu, Biegła wskazała, że część przedmiotowej nieruchomości objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a część studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy, przyjęty uchwałą z 30 czerwca 2009 r. nr XXXI/405/09 Rady Miejskiej w G. (dalej Plan), określił przeznaczenie działki jako grunty rolne z przebiegiem gazociągu wysokiego ciśnienia. Studium, przyjęte uchwałą nr XXXI/404/09 z 30 czerwca 2009 r. Rady Miejskiej w G. (dalej Studium), określiło przeznaczenie działki jako tereny usług rzemieślniczych nieuciążliwych z zabudową mieszkaniową w strefie rozwoju działalności gospodarczej i istniejący gazociąg wysokiego ciśnienia i gazociąg wysokiego ciśnienia projektowany Świnoujście-Szczecin. W Operacie wyjaśniono, że powierzchnia strefy kontrolowanej gazociągu na działce [...] wyniosła 842 m2, powierzchnia zajęcia (strefa montażowa gazociągu) 1803 m2. Biegła, szacując wysokość szkód, określiła: wysokość zmniejszenia wartości nieruchomości z powodu trwałego ograniczenia sposobu jej użytkowania po wybudowaniu gazociągu na kwotę 137,43 zł; wartość skutków spowodowanych obowiązkiem udostępniania nieruchomości w strefie kontrolowanej na kwotę 1099,45 zł; zmniejszenie wartości z powodu posadowienia na nieruchomości słupków znacznikowych w strefie kontrolowanej gazociągu na kwotę 686,71 zł; wartość szkód rolniczych za utracone pożytki w uprawie na kwotę 192,08 zł; wartość szkód z tytułu rekultywacji biologicznej na kwotę 1047,18 zł; wartość strat z tytułu zmniejszonego plonowania na kwotę 143,00 zł. Wartości podatku rolnego od nieruchomości nie uwzględniono, wskazując, że działka stanowi grunt klasy V, za który nie płaci się podatku. Biegła oszacowała zmniejszenie wartości nieruchomości Wu jako iloczyn 1 m² gruntu nieobciążonego i parametru S określającego ograniczenie w skali od 0 do 1, przyjęty dla gruntów rolnych w wysokości 0,15-0,20. Zmniejszenie wartości nieruchomości z powodu trwałego ograniczenia sposobu jej użytkowania WZW oszacowano jako różnicę między wartością gruntu przed i po ograniczeniu sposobu korzystania wynikającego z wybudowania gazociągu DN800. W aneksie z 30 kwietnia 2015 r. (dalej Aneks) do Operatu Biegła wyjaśniła, że wybudowanie kolejnego gazociągu na działce zwiększyło ryzyko wystąpienia awarii, mimo że nie zmieniło się przeznaczenie terenu. Wartość 1 m2 gruntu nieobciążonego określono z zastosowaniem podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej. Analizą objęto lokalny rynek (gminy G. i S.) transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu rolnym (okres badania cen - lata 2012-2014), które zestawiono w tabeli na s. 16 Operatu. Cenę średnią 1 ha gruntu z uwzględnieniem cech rynkowych i wartości współczynników korygujących ustalono na 32.644,14 zł. Ogólną wartość ograniczenia prawa własności i szkód powstałych na nieruchomości w związku z budową gazociągu określono na 3678,28 zł. Minister ocenił, że Operat z 3 lipca 2014 r. został wykonany prawidłowo. Biegła w celu oszacowania zmniejszenia wartości nieruchomości określiła wartość nieobciążonej nieruchomości rolnej, a następnie pomniejszyła tę wartość zgodnie ze stanem faktycznym zaistniałym przed i po wybudowaniu gazociągu. Biegła uzasadniła przyjęte przez nią współczynniki współkorzystania z nieruchomości i oparła się na prawidłowych danych, w tym dotyczących powierzchni strefy kontrolowanej. Biegła uwzględniła wszystkie aspekty związane z powstałą na nieruchomości szkodą. Minister wskazał, że część nieruchomości, na której wybudowano gazociąg DN800, w Planie przeznaczono pod użytki rolne. Gazociąg ten w całości wybudowano w strefie kontrolowanej gazociągu DN500. Odnosząc się do sformułowanego w odwołaniu zarzutu pominięcia w kwocie ustalonego odszkodowania faktu, że nieruchomość w Studium przeznaczono pod zabudowę, Minister wskazał, że skoro część nieruchomości przed wybudowaniem gazociągu DN800 była już obciążona strefą kontrolowaną istniejących gazociągów, to nie mogła stanowić działki budowlanej. Minister uznał, że wycenę przeprowadzono zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wysokość odszkodowania ustalono prawidłowo. Prawidłowo oszacowano szkody tymczasowe związane z budową gazociągu. Biegła poprawnie przyjęła, że szkody w zasiewach powstały przez 2 sezony agrotechniczne. Skarżący nie przedstawili żadnych wiarygodnych dowodów wskazujących na to, że zaniżono wartość przyznanego odszkodowania. Jeśli Skarżący uznali, że sporządzony na zlecenie Wojewody Operat budzi ich wątpliwości, winni byli przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami) lub operat szacunkowy sporządzony na swe zlecenie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli P.K. i M.K., zarzucając decyzji z 10 sierpnia 2016 r. naruszenie: 1. art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 3, jak również art. 80 [ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej] kpa i niezastosowanie wynikających z tych przepisów zasad dotyczących postępowania administracyjnego (zasady prawdy materialnej, zasady pogłębiania zaufania do obywateli, zasady przekonywania), a w efekcie niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy przez oparcie swej decyzji wyłącznie na operacie szacunkowym, którego ważność nie została zaktualizowana, jak również na lakonicznym odniesieniu się do zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu z 16 lipca 2015 r.; 2 art. 156 ustawy z [dnia] 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(Dz.U. z 2015 r. poz. 1774, zm. poz. 1777; z 2016 r. poz. 65, dalej ugn)] i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z [dnia] 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego [(Dz.U. nr 207 poz. 2109; zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628; z 2011 r. nr 165 poz. 985, dalej rozporządzenie)] przez niezaktualizowanie operatu szacunkowego po 12 miesiącach po pierwszej aktualizacji i oparcie się na operacie szacunkowym o treści z 3 lipca 2014 r. (z potwierdzeniem aktualizacji 30 kwietnia 2015 r.). Skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 2649/16 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c; art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, wskazanych zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ograniczy, za odszkodowaniem, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepisy art. 124 ust. 2 i 4-7 ugn stosuje się odpowiednio, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy (art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu - Dz.U. z 2014 r. poz. 1501, dalej ustawa z 2009 r.). Decyzje w zakresie odszkodowania wydaje wojewoda. Obowiązek zapłaty odszkodowania obciąża inwestora. Inwestor, na podstawie odrębnego porozumienia zawartego z wojewodą, pokrywa koszty ustalenia wysokości odszkodowań (ust. 2). Stosownie do art. 124 ust. 4 i 6 ugn, na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Przepisy ust. 4 stosuje się odpowiednio. Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (art. 128 ust. 4 ugn). Sąd I instancji wskazał, że z przytoczonych przepisów wynika, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, w zakresie wynikającym z art. 24 ust. 1 ustawy z 2009 r., ma miejsce za odszkodowaniem. W zakresie odszkodowania ustawa ta odsyła do odpowiedniego stosowania art. 124 ust. 2 i 4-7 ugn. Po wykonaniu prac, na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie, zgodnie z art. 124 ust. 4 ugn, ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Ma to nastąpić niezwłocznie po upływie terminu czasowego zajęcia, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio art. 128 ust. 4 ugn. Odszkodowanie, o którym stanowi art. 128 ust. 4 ugn, związane z powstaniem szkody, winno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek zdarzeń, zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Utrata dochodów z nieruchomości i spodziewanych zysków nie są natomiast objęte dyspozycją art. 128 ugn. Oszacowania szkód dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który obowiązany jest uwzględnić stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji. Przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości, stosownie do § 43 ust. 1 rozporządzenia, o których mowa w art. 128 ust. 4 ugn, uwzględnia się w szczególności: 1) stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji odpowiednio o wywłaszczeniu, ograniczeniu sposobu korzystania albo zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości oraz stan zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji; 2) utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Prócz odszkodowania za zaistniałe szkody, właścicielowi przysługuje także odszkodowanie za zmniejszenie się wartości nieruchomości, jeżeli takie zmniejszenie nastąpiło w wyniku zrealizowanej inwestycji. Zgodnie z § 43 ust. 3 rozporządzenia, przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ugn, uwzględnia się: 1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości; 2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; 3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; 4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony 3 lipca 2014 r. na zlecenie Wojewody przez rzeczoznawcę majątkowego Ł.M. Do operatu tego dnia 30 kwietnia 2015 r. Biegła sporządziła aneks, w którym skorygowała uzasadnienie przyjętych wartości S=0,15 i S=0,20 w procedurze szacowania WZW. Wynika z tego, że operat szacunkowy w niniejszej sprawie składa się z 2 części: wyciągu z operatu szacunkowego z 3 lipca 2014 r. i 5-stronicowego aneksu z 30 kwietnia 2015 r. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn (art. 156 ust. 3 ugn), tj. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie 12 miesięcy w przypadku potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 4 ugn). Rzeczoznawca majątkowy, dołączając do operatu szacunkowego klauzulę, w której oświadcza o aktualności operatu, zamieszcza na niej datę, składa podpis i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego, stosownie do treści § 57 ust. 1 w zw. z § 58 rozporządzenia. Oznacza to, że aktualizacja operatu może być dokonana kilka razy. Sąd I instancji zauważył, że art. 156 ust. 4 ugn i § 58 ust. 1 rozporządzenia nie definiują pojęcia "klauzula", ale analiza wskazanych przepisów pozwala stwierdzić, że jest to osobny od operatu (jego uzupełnień i aktualizacji) dokument stanowiący potwierdzenie aktualności operatu, którego dokonuje rzeczoznawca majątkowy przez dołączenie do operatu klauzuli zawierającej oświadczenie o jego aktualności. W myśl § 57 ust. 1 rozporządzenia, klauzula powinna być opatrzona datą oraz pieczęcią i podpisem rzeczoznawcy majątkowego. Innymi słowy, niezbędnym elementem klauzuli jest oświadczenie rzeczoznawcy co do aktualności operatu, sporządzone w formie przewidzianej w § 57 ust. 1 rozporządzenia. W przeciwnym razie potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę w sposób niezgodny z zasadami określonymi w powołanym przepisie skutkuje utratą ważności sporządzonego operatu po upływie roku od daty jego sporządzenia. Operat szacunkowy jest dowodem, który winien pomóc organowi w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej i jako taki podlega ocenie jak każdy inny dowód. Co więcej, organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w operacie, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach została ona oparta oraz skontrolować prawidłowość rozumowania rzeczoznawcy w danej sprawie. Obowiązkiem organu jest również wyjaśnienie i rozważenie, czy materiał porównawczy, zastosowany przez rzeczoznawcę, był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z metody porównawczej (wyrok WSA w Krakowie z 9.8. 2012 r. II SA/Kr 841/12, cbosa). Organy administracji, rozpoznając sprawę, mają obowiązek ocenić - na podstawie art. 80 kpa - wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. W razie dostrzeżenia pewnych niejasności czy braków operatu winny żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05, cbosa). Sąd I instancji stanął na stanowisku, że Minister wydając zaskarżoną decyzję, oparł się na operacie szacunkowym z 3 lipca 2014 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, do którego sporządzono aneks z 30 kwietnia 2015 r., który nie mógł, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, stanowić podstawy jej rozstrzygnięcia z uwagi na brak prawidłowego potwierdzenia jego aktualności. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda pismem z 22 lipca 2015 r. zwrócił się do Biegłej o dokonanie aktualizacji operatu szacunkowego w związku z upływem terminu 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu szacunkowego z 3 lipca 2014 r. Biegła potwierdziła aktualność wyciągu z operatu szacunkowego z 3 lipca 2014 r. z uwzględnieniem aneksu z 30 kwietnia 2015 r. i samego aneksu z 30 kwietnia 2015 r. na 30 lipca 2015 r. Następnie, Biegła potwierdziła aktualność operatu szacunkowego z 3 lipca 2014 r. w postaci wyciągu z operatu szacunkowego z 3 lipca 2014 r. na 10 sierpnia 2015 r. Ponieważ operat szacunkowy w niniejszej sprawie składa się z dwu części: wyciągu z operatu szacunkowego z 3 lipca 2014 r. i 5-stronicowego aneksu z 30 kwietnia 2015 r., Biegła, potwierdzając aktualność operatu na 10 sierpnia 2015 r., potwierdziła aktualność tylko wyciągu z operatu szacunkowego z 3 lipca 2014 r. Nie potwierdził natomiast aktualności na 10 sierpnia 2015 r. aneksu z 30 kwietnia 2015 r., który stanowi merytoryczną część operatu. Wynika z tego, że w dacie wydania przez Ministra zaskarżonej decyzji, tj. 10 sierpnia 2016 r., operat szacunkowy z 3 lipca 2014 r. wraz z aneksem z 30 kwietnia 2015 r. nie miał prawidłowego potwierdzenia jego aktualności. Klauzulą z 10 sierpnia 2015 r. Biegła potwierdziła aktualność tylko wyciągu z operatu szacunkowego z 3 lipca 2014 r., a nie całego opracowania, które składało się również z aneksu z 30 kwietnia 2015 r. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że oparcie decyzji z 10 sierpnia 2016 r. na ustaleniach operatu, którego aktualność została potwierdzona na 30 lipca 2015 r. nie było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i że decyzję II instancji wydano z naruszeniem art. 156 ust. 3 ugn. Stwierdzenie tych uchybień i naruszenia przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy obligowało Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę, że sporządzony w sprawie Operat jest już nieważny i nie może stanowić dowodu w sprawie przy jej ponownym rozpatrywaniu, bez potwierdzenia jego aktualności, Sąd wskazał, że organ w pierwszej kolejności zleci rzeczoznawcy majątkowemu wypowiedzenie się co do aktualności operatu majątkowego. W zależności od ustaleń w tym zakresie, organ odwoławczy podejmie dalsze decyzje w sprawie. W związku z tym, że sprawa ponownie będzie przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy - zdaniem Sądu I instancji - przedwczesne było ustosunkowywanie się do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze. Skargę kasacyjną wywiódł Minister Infrastruktury i Budownictwa, reprezentowany przez r.pr. J.K., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 2649/16 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego - art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z "2016 r. poz. 2147 ze zm." przez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że operat szacunkowy z 3 lipca 2014 r. wraz z aneksem z 30 kwietnia 2015 r. nie posiadał prawidłowego potwierdzenia jego aktualności z uwagi na fakt, że rzeczoznawca majątkowy klauzulą z 10 sierpnia 2015 r. potwierdził aktualność jedynie operatu szacunkowego z 3 lipca 2014 r., a nie całego opracowania, które składało się również z aneksu z 30 kwietnia 2015 r., podczas gdy potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego stanowiącego wraz z aneksem integralną część wyceny stanowiło potwierdzenie aktualności wartości nieruchomości, ponieważ przedmiotowy aneks służył jedynie sprecyzowaniu sposobu ustalenia współczynnika korygującego i nie przesądzał o kwestiach wpływających na wartość nieruchomości. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 61-63 akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.10.2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zażądał przeprowadzenia rozprawy, przeto rozpoznano skargę kasacyjną na rozprawie (art. 182 § 2 a contrario ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jest uzasadniona. Skargę kasacyjną na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 ppsa. Oznacza to, że skarżący kasacyjnie nie podważył stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, a podniósł jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, żądając skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego (wyrok NSA z 9.3.2005 r. FSK 618/04, cbosa). Ocena podstawy naruszenia prawa materialnego sprowadza się do jego błędnej wykładni albo zastosowania bądź niezastosowania danego przepisu materialnego. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi błędną wykładnię art. 156 ust. 3 i 4 ugn [w brzmieniu Dz.U. z 2015 r. poz. 1774, zm. poz. 1777; z 2016 r. poz. 65 - tempus regit actum; uw. NSA], polegającą na przyjęciu, że operat szacunkowy z 3 lipca 2014 r. wraz z aneksem z 30 kwietnia 2015 r. nie miał prawidłowego potwierdzenia jego aktualności z uwagi na fakt, że rzeczoznawca majątkowy klauzulą z 10 sierpnia 2015 r. potwierdził aktualność jedynie operatu szacunkowego z 3 lipca 2014 r., a nie całego opracowania, które składało się również z aneksu z 30 kwietnia 2015 r., podczas gdy potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego stanowiącego wraz z aneksem integralną część wyceny stanowiło potwierdzenie aktualności wartości nieruchomości, ponieważ przedmiotowy aneks służył jedynie sprecyzowaniu sposobu ustalenia współczynnika korygującego i nie przesądzał o kwestiach wpływających na wartość nieruchomości. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ugn). Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 3 ugn). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 4 ugn). Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 (§ 58 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia). Rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy podpisuje go, zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego (§ 57 ust. 1 rozporządzenia). Mając na uwadze wskazane przepisy, Minister trafnie podniósł, że rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyceny w formie pisemnej, ustawowo nazwanej operatem szacunkowym. Efektem przeprowadzenia czynności szacunkowych winno być, zgodnie z § 56 rozporządzenia, przedstawienie sposobu dokonania wyceny nieruchomości, na co ma się składać: określenie przedmiotu, zakresu i celu wyceny, jej podstaw formalnych oraz źródeł danych merytorycznych, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, w tym stanu prawnego oraz techniczno-użytkowego, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analiza i charakterystyka rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, wreszcie przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku końcowego wyceny z uzasadnieniem. Nadto przewidziane jest zamieszczanie przez rzeczoznawcę stosownych klauzul wskazujących na szczególne okoliczności dotyczące wyceny nieruchomości i dołączenie istotnych dokumentów wykorzystanych przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Operat szacunkowy musi zawierać wszystkie wymienione elementy. Istotne jest, że operat, jako opinia biegłego, może być uzupełniony w trybie art. 7 kpa, zaś rolą organu administracji publicznej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Taka też procedura następuje w przypadku konieczności wypowiedzenia się przez rzeczoznawcę majątkowego co do wskazań zawartych w operacie szacunkowym. Aneks z 30 kwietnia 2015 r. do operatu szacunkowego z 3 lipca 2014 r. nie mógł być uznany za nowy operat szacunkowy ani za jego merytoryczną część stanowiącą o wartości nieruchomości, ponieważ nie zawierał wszystkich elementów wskazanych w § 56 rozporządzenia, w szczególności opracowanie to nie zawierało przedstawienia obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku końcowego wyceny z uzasadnieniem. Aneks z 30 kwietnia 2015 r. nie stanowił więc podstawy do ustalenia odszkodowania w przedmiotowym postępowaniu odszkodowawczym, gdyż nie spełniał warunków dla uznania go za operat szacunkowy w rozumieniu przepisów ugn i rozporządzenia. Biegła na s. 4 akeksu wskazała, że ma on na celu jedynie "uzasadnienie przyjętych wartości S=0,15 i S=0,20 w procedurze szacowania wartości, nie zaś określenie wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności oraz z tytułu szkód powstałych na nieruchomości.". W tej sytuacji Aneks nie miał wpływu na zmianę wartości oszacowanej przez Biegłą nieruchomości, a zatem nie wymagał wydania przez Biegłą klauzuli aktualności w stosunku do tego opracowania. Art. 156 ust. 4 ugn stanowi wyłącznie o możliwości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, który następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził. Norma ta przewiduje zatem wyłącznie możliwość potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, a nie jego korekt czy uzupełnień (dokonywanych choćby w formie aneksu), gdyż to operat szacunkowy stanowi o wartości nieruchomości. W niniejszej sprawie aneks z 30 kwietnia 2015 r. nie zawierał korekty wartości nieruchomości przedstawionej w operacie szacunkowym z 3 lipca 2014 r. W rezultacie, potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z 3 lipca 2014 r. przez zamieszenie na nim stosownej klauzuli skutkowało uznaniem, że wartość nieruchomości nie uległa zmianie i możliwe jest wykorzystanie sporządzonej wyceny jako podstawy ustalenia odszkodowania w tej sprawie. Aktualna pozostała wartość ustalonego w operacie współczynnika ograniczonego korzystania. Wymóg dodatkowego potwierdzenia aktualności uszczegółowienia przyjętego w toku obliczeń i to zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 156 ust. 4 ugn dla operatu szacunkowego, uznać należy za bezcelowy. W aktach Ministra znajdują się właściwe klauzule aktualizacyjne (art. 156 ust. 4 ugn). Podzielić należy stanowisko skarżącego kasacyjnie również odnośnie do tego, że potwierdzenie operatu szacunkowego z 3 lipca 2014 r. zostało dokonane zgodnie z wymogami wskazanymi w § 57 ust. 1 rozporządzenia. Przedłożenie przez Biegłą klauzuli z 10 sierpnia 2015 r. oznaczało dla organu odwoławczego, że w ocenie Biegłej, ceny nieruchomości od dnia sporządzenia wyceny, tj. od 3 lipca 2014 r., do chwili wydania klauzuli aktualizacyjnej, tj. do 10 sierpnia 2015 r., nie uległy istotnej zmianie oraz że nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników wpływających na wycenę nieruchomości. Decyzja Ministra utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 26 czerwca 2015 r. nr GN-II. 7570.392.2014.7.MK została wydana 10 sierpnia 2016 r., a zatem przed upływem 12 miesięcy od wystawienia przez biegłego klauzuli aktualizacyjnej. Brak było podstaw do przyjęcia, by zawarte w aneksie z 30 kwietnia 2015 r. uzasadnienie wysokości przyjętych wartości S=0,15 i S=0,20 mogło ulec zmianie, szczególnie, że biegły wskazał, że wszystkie określone w operacie szacunkowym z 3 lipca 2014 r. wartości pozostają niezmienione. W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nietrafnie uznał, że "Klauzulą z dnia 10 sierpnia 2015 r. biegła potwierdziła aktualność tylko wyciągu z operatu szacunkowego z 3 lipca 2014 r., a nie całego opracowania, które składało się również z aneksu z dnia 30 kwietnia 2015 r.". Ocena ta znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: I OSK 1504/19 i I OSK 399/14 wynika - odpowiednio - że: "[...] Prawidłowo zatem organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały oceny możliwości wykorzystania Operatu wraz z Aneksem [...]" (wyrok NSA z 6.9.2022 r. I OSK 1504/19, Legalis 2791096) i "[...] Sporządzenie aneksu w tym przypadku nie może budzić zastrzeżeń, gdyż nie zmierzał on do korekty wartości nieruchomości ustalonej w operacie, lecz jedynie uzupełniał opis (charakterystykę) przedmiotu wyceny, zmierzając w istocie do zwiększenia zupełności i siły perswazyjnej operatu [...]" (wyrok NSA z 13.11.2015 r. I OSK 399/14, Legalis 1396046). Pogląd, że "aneks do operatu jest niedopuszczalny" nie znajduje oparcia zarówno w przepisach prawa, jak i w samym znaczeniu słowa "aneks". Przez aneks należy bowiem rozumieć "dodatek uzupełniający lub ilustrujący zasadniczy tekst publikacji"; "pismo dodatkowe, dołączone do głównego dokumentu" (m.in. W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęcycznych, WP 1975 s. 63; red. Z. Rysiewicz i in., Słownik wyrazów obcych, PIW 1967, s. 54). Możliwe jest zatem aneksowanie operatu i nie jest konieczne potwierdzanie aktualności każdego z aneksów do operatu oddzielnie. Innymi słowy, potwierdzenie aktualności operatu nie wymaga każdoczesnego potwierdzania aktualności sporządzonych do niego aneksów, ponieważ nie stanowią one osobnych operatów, lecz integralną część opracowania pierwotnego - operatu szacunkowego. Tym samym, Sąd I instancji błędnie uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 156 ust. 3 ugn. Dlatego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę (art. 151 ppsa). Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od zmarłej 17 lipca 2017 r. skarżącej na rzecz Ministra zwrotu kosztów postępowania w całości. Skarżąca zmarła, natomiast jej syn J.M.K., jako jej jedyny spadkobierca, mimo wezwania, nie oświadczył, że wstępuje do sprawy w miejsce skarżącej i nie poparł skargi.