I OSK 2715/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 424/14 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 424/14) oddalił skargę M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Komendant [...] Policji pismem z dnia 9 lipca 2012 r. wniósł o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji M. Ł. , w związku z przekroczeniem przez kierującego limitu 24 punktów karnych, przyznawanych za popełnienie wykroczeń drogowych popełnionych w okresie od 19 października 2010 r. do 28 sierpnia 2011 r. Prezydent W., ostateczną decyzją z dnia [...] października 2012 r. (nr [...]) orzekł w przedmiocie skierowania M. Ł. na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, C, D, B+E, C+E, D+E. W orzeczeniu zobligowano stronę do poddania się sprawdzeniu kwalifikacji do dnia 21 stycznia 2013 r. W dniach 7 listopada 2012 r., 12 listopada 2012 r. oraz 10 grudnia 2012 r. M. Ł. uzyskał pozytywne wyniki egzaminu teoretycznego i praktycznego w zakresie prawa jazdy kategorii A oraz B. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Prezydent W. orzekł w przedmiocie cofnięcia M. Ł. kategorii C, D, B+E, C+E, D+E. Wskazane orzeczenie zostało następnie uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. (nr [...]) z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Prezydent W., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] ponownie orzekł o cofnięciu M. Ł. prawa jazdy kategorii C, D, B+E, C+E, D+E, wskazując, iż pomimo upływu znacznego okresu czasu od wydania skierowania, kierujący nie dostarczył zaświadczenia o zdaniu egzaminu kontrolnego w zakresie ww. kategorii. Na skutek wniesionego przez M. Ł. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. (nr [...]) utrzymało mocy ww. orzeczenie organu I instancji, podzielając zawartą w nim argumentację. Organ odwoławczy wskazywał, że w świetle art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) dalej "p.r.d.", obowiązkiem wnoszącego odwołanie było niezwłoczne przystąpienie do egzaminu kontrolnego. Skoro zaś nie zgadzał się on z nałożonym na niego obowiązkiem złożenia egzaminu ze wszystkich posiadanych kategorii prawa jazdy, to swoje twierdzenia winien był podnieść w odwołaniu od decyzji w tym przedmiocie. Jej nie wyeliminowanie z obrotu prawnego powodowało, że przy orzekaniu w przedmiocie cofnięcia prawo jazdy organy zobligowane były ją uwzględnić. Kolegium wskazało ponadto, że ratio legis tak surowych przepisów dotyczących zatrzymywania praw jazdy oraz kierowania na egzamin kontrolny jest czasowe eliminowanie z ruchu kierowców nagminnie łamiących przepisy ruchu drogowego, a przez to stwarzających realne zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu. Z wniosku Komendanta Policji wynikało, że skarżącemu przypisano 3-krotne bardzo wysokie przekroczenie prędkości od 41 do 50 km/h i pow. 50 km/h. Jednocześnie organ powołał się na doniesienia medialne opierające się na danych policyjnych, z których wynika, iż nadmierna prędkość - znacznie przekraczająca prędkość dopuszczalną - jest przyczyną bardzo dużej liczby wypadków drogowych, w których uczestnicy wypadków ponieśli śmierć lub odnieśli ważne obrażenia. Organ przyznał, że wprawdzie wszystkie ww. wykroczenia kierujący popełnił prowadząc samochód osobowy, to jednak stwarzane zagrożenie w przypadku pojazdów ciężarowych, autobusów czy połów pojazdów, w przypadku drastycznego przekraczania prędkości, jest jeszcze większe niż w przypadku samochodów osobowych. W konsekwencji ustawodawca trafnie założył, iż kierowca nagminnie łamiący przepisy ruchu drogowego nie przyswoił należycie tych reguł, albo tez świadomie je ignoruje, co oznacza, iż dla bezpieczeństwa innych uczestników ruchu winien być albo wdrożony do przestrzegania przepisów (poprzez powinność ponownego zdania egzaminu) albo eliminowany z ruchu (jeśli nie zda owego egzaminu). Dlatego ustawodawca nałożył obowiązek zdawania egzaminu kontrolnego na wszystkie kategorie, a nie tylko na te w ramach których popełniano wykroczenia. M. Ł. w złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze, zwrócił uwagę na opieszałość w działaniu organów i zbyt długi okres wydawania decyzji administracyjnej. Wskazał m. in., że w czasie rozpatrywania jego odwołania przez okres 4 miesięcy nie został w żaden sposób poinformowany o przyczynach zwłoki w postępowaniu, ani nie otrzymał żadnego wezwania do złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie. Podniósł również, że wykroczenia zostały popełnione w latach 2010 i 2011, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w uzasadnieniu swojej decyzji powołało się na przepisy, które weszły w życie w dniu 19 stycznia 2013r. Skarżący zwrócił także uwagę na niezgodne z prawem - jego zdaniem - cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami w kategoriach, w których nie zostało popełnione wykroczenie. Zauważył, że w kategoriach, w których zostało popełnione wykroczenie, tj. kat. A i B zdał egzamin kontrolny, co powinno być równoznaczne z przywróceniem uprawnień we wszystkich kategoriach. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.Dz. U. z 2012 r. poz. 270) dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki - powołując się na treść art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. - wskazywał, że w niniejszym przypadku Prezydent W. ostateczną decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] orzekł w przedmiocie skierowania M. Ł. na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, C, D, B+E, C+E, D+E. W konsekwencji obowiązkiem skarżącego było wykonanie obowiązków wynikających z tej decyzji tj. poddanie się egzaminom sprawdzającym kwalifikacje we wszystkich kategoriach określonych w ww. decyzji tj. A, B, C, D, B+E, C+E, D+E. Skoro skarżący w dniach 7 listopada 2012 r., 12 listopada 2012 r. oraz 10 grudnia 2012 r. poddał się egzaminom w zakresie prawa jazdy wyłącznie kategorii A oraz B, to organ był zobowiązany do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w tych kategoriach, w których skarżący zaniechał poddania się egzaminom sprawdzającym kwalifikacje tj. C, D, B+E, C+E, D+E. Sąd jednocześnie wskazywał, że rozważania organu dotyczące ratio legis obowiązujących przepisów, jakkolwiek odpowiadające zasadzie przekonywania określonej w art. 11 k.p.a., pozostawały bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro ustawodawca wiąże z niepoddaniem się sprawdzeniu kwalifikacji obowiązek cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w określonej kategorii. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku zasadności cofnięcia uprawnień w kategoriach, w których nie popełnił wykroczenia Sąd Wojewódzki wskazywał, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) p.r.d. starosta nie był uprawniony do badania zasadności kierowania kierowcy na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jazdy określonych kategorii. Stanowiło to bowiem przedmiot odrębnego postępowania, które prowadzone jest na podstawie art. 114 ust. 1 p.r.d., a które zostało przeprowadzone i zakończone decyzją Prezydenta W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie skierowania M. Ł. na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, C, D, B+E, C+E, D+E. Kwestionowanie przez skarżącego skierowania na poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w poszczególnych kategoriach prawa jazdy powinno było zatem nastąpić w jego toku (w odwołaniu od ww. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2012 r. ), nie zaś w postępowaniu w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem. Skoro skarżący nie podważał rozstrzygnięcia zawartego w ww. decyzji, to zobowiązany był poddać się sprawdzeniu kwalifikacji we wszystkich kategoriach w niej określonych. W sytuacji zatem, gdy skarżący poddał się sprawdzeniu kwalifikacji prawa jazdy jedynie w kategorii A i B, starosta był zobligowany cofnąć mu uprawnienia do kierowania pojazdami określonymi w pozostałych kategoriach - na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) p.r.d. M. Ł., w złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) p.r.d., poprzez niezasadne przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy można mówić o niewykonaniu obowiązku sprawdzenia kwalifikacji skarżącego w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 p.r.d., a w konsekwencji iż zostały spełnione przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami we wszystkich innych posiadanych przez skarżącego kategoriach prawa jazdy (C, D, B+E, C+E, D+E); - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 i 141 § 4 p.p.s.a. i art. 6 oraz 8 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi mimo naruszenia przez organ administracji powołanego wyżej przepisu k.p.a., w ten sposób, iż Prezydent W. naruszył zasady postępowania organów państwowych w sposób budzący zaufanie i niezasadnie przyjął, rozszerzony zakres skierowania na egzamin teoretyczny i praktyczny poza kategoriami A i B był uzasadniony i miał podstawę prawną. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzającej go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor wskazywał, że o ile skierowanie na egzamin teoretyczny i praktyczny kategorii A i B był w niniejszym przypadku uzasadniony, o tyle w pozostałym zakresie przedmiotowe skierowanie było bezpodstawne. Skarżący przystąpił do egzaminów na ww. kategorie bezpośrednio po uzyskaniu waloru ostateczności decyzji o skierowaniu go na przedmiotowy egzamin. Jego zdaniem, artykuł 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. wskazuje organ właściwy, procesową formę, charakter oraz przesłanki skierowania kierowcy na sprawdzenie jego kwalifikacji do prowadzenia pojazdu. Skierowania takiego dokonuje starosta w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto sformułowanie "sprawdzeniu...podlega" dowodzi przy tym, że przedmiotowe orzeczenie ma charakter związany i nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu orzekającego. W razie przekroczenia 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego - na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji - starosta zobowiązany jest zatem skierować osobę uprawnioną do kierowania pojazdem na sprawdzenie omawianych kwalifikacji. Treść owego przepisu mówi zatem wyłącznie o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzanie jego kwalifikacji i nie określa zakresu i terminu sprawdzenia kwalifikacji, ani też nie przyznaje organowi uprawnień do decydowania, w jakim zakresie (oraz czasie) dana osoba zobowiązana jest poddać się stosownemu egzaminowi. Dopuszczalność zamieszczenia takiej klauzuli nie wynika również z innych norm, w tym z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) p.r.d. Ustawodawca łączy wskazane skutki prawne z samym niewykonaniem obowiązku nałożonego na kierowcę na określonej podstawie a nie z przekroczeniem ściśle określonego zakresu realizacji tego obowiązku, zwłaszcza w sytuacji gdy został on niewłaściwe wyznaczony przez organ w skierowaniu. W ww. ustawie mowa jest o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, a więc użyto w niej liczby pojedynczej, co oznacza, że w wypadku gdy przyczyna cofnięcia dotyczy uprawnień stwierdzonych określoną kategorią prawa jazdy, cofnięciu podlegają tylko te uprawnienia. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Ich bezzasadność wynika przede wszystkim z faktu, że przedmiotem dokonanej przez Sąd I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. (nr [...]) w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Wskazane orzeczenie - zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) p.r.d. - zobligowany jest wydać organ w razie niepoddania się przez zainteresowanego sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 p.r.d. Jego wydanie musi więc zostać poprzedzone przeprowadzeniem odrębnego postępowania administracyjnego w toku którego organ dysponuje wyłączną kompetencją do orzekania o skierowaniu zainteresowanego na sprawdzenie kwalifikacji, zakreślając jego zakres. Wydane zaś w tym przedmiocie prawomocne orzeczenie ma charakter wiążący. Jeżeli zatem skarżący kasacyjnie na mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2012 r. (nr [...]) został skierowany na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, C, D, B+E, C+E, D+E, i w orzeczeniu tym zakreślono, iż wskazane czynności zobligowany był dokonać do dnia 21 stycznia 2013 r., to wywiązanie się przez niego z tego obowiązku tylko częściowo (jedynie w zakresie uprawnień kat. A i B) musiało wywrzeć wpływ na wydaną przez starostę, a następnie przez Kolegium, decyzję. Jak zatem słusznie zauważył Sąd I instancji, zagadnienia skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami były rozstrzygane w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych, przy czym organ, orzekając o cofnięciu stronie prawa jazdy był zobligowany wziąć pod uwagę treść wydanej - na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 p.r.d. - decyzji. Jeżeli zatem skarżący kasacyjnie kwestionował zasadność skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii innej niż A i B, to okoliczność tę powinien był kwestionować już w toku wcześniejszego postępowania (ewentualnie dążyć do wzruszenia wydanej w jego toku decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym) nie zaś w postępowaniu w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy, na którego etapie oczekiwanie od organu jej badania było bezskuteczne. W konsekwencji brak było podstaw do oczekiwania od Sądu I instancji uchylenia - zgodnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) p.r.d., tak jak brak było podstaw do przypisania przez Sąd Wojewódzki temu organowi istotnego naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a. Uwzględnienie przez Kolegium treści wydanej przez Prezydenta W. decyzji z dnia [...] października 2012 r. na mocy której skarżący kasacyjnie został skierowany na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, C, D, B+E, C+E, D+E oraz faktu, iż uzyskał on pozytywne wyniki egzaminu teoretycznego i praktycznego jedynie w zakresie prawa jazdy kategorii A oraz B świadczyło bowiem o działaniu tego organu na podstawie przepisów prawa, a przez to także w sposób budzący zaufanie jego uczestnika, który od organu działania zgodnego z przepisami prawa oczekuje. Z tego powodu, także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 i 141 § 4 p.p.s.a. i art. 6 oraz 8 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Mając zatem powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.