I OSK 2714/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 10 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 40/22 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 22 października 2021 r. nr DO-II.7610.291.2021.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 30 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 40/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. w W. (dalej także: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Minister Finansów i Gospodarki, dalej także: "organ", "minister") z 22 października 2021 r. nr DO-II.7610.291.2021.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. a o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej: "ugn"), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm., dalej: "rozporządzenie"), decyzją z 9 sierpnia 2021 r., nr NWI\/.752.30.2014 odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. S.A. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w M., obręb [...], M., oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...]m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, opisaną na wstępie decyzją Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody Śląskiego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 200 ust. 1 ugn grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku G. stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. Minister wywiódł, że w sprawie na podstawie treści księgi wieczystej nr [...] ustalono, iż przedmiotowy grunt oznaczony jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz aktualnie stanowi własność Skarbu Państwa, na podstawie umowy sprzedaży z 22 listopada 1979 r. Rep. A Nr [...]. W ocenie organu kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy jest to, czy przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie P. S.A. w W. według stanu na 5 grudnia 1990 r. Skarżąca wywodzi prawo zarządu do przedmiotowej działki ze wskazanej powyżej i przedłożonej do akt sprawy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego 22 listopada 1979 r. Minister stwierdził, że umowa ta nie dowodzi istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Obowiązujący bowiem w momencie zawarcia ww. umowy stan prawny nie przewidywał podstawy prawnej do nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania nieruchomości w drodze zawartej na rzecz Skarbu Państwa umowy sprzedaży nieruchomości. Powyższą decyzję skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przywołanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę. Sąd Wojewódzki wskazał, że nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania została nabyta przez Skarb Państwa od osoby fizycznej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). W takim wypadku skutkiem zawarcia ww. umowy sprzedaży, jak zasadnie podniósł minister, było jedynie przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, natomiast przepisy ww. ustawy nie przewidywały wywłaszczenia nieruchomości z jednoczesnym oddaniem jej w użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu. Fakt wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nawet z przeznaczeniem na potrzeby poprzednika prawnego skarżącej, nie oznaczał automatycznego nadania temu przedsiębiorstwu tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko ministra co do sposobu ustanawiania zarządu oraz ustalenia organów obu instancji co do tego, że przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, aby strona skarżąca legitymowała się jednym wymienionych dokumentów tego rodzaju, a nawet aby na ich istnienie się powoływała. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że tytułu do nieruchomości nie można wywodzić z przepisów o charakterze ogólnym, dotyczących utworzenia i działalności skarżącej bądź jej poprzedników prawnych. Również ujawniony w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości w dziale II tej księgi zwrot "użytkowanie i zarządzanie" nie oznaczał ustanowienia dla przedsiębiorstwa państwowego prawa rzeczowego, albowiem w utrwalonych poglądach doktryny i judykatury uprawnienia przedsiębiorstwa państwowego w stosunku do mienia państwowego, zwane "zarządem i użytkowaniem" lub "zarządem operatywnym" nie stanowiły tego rodzaju prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię, w postaci art. 200 ust. 1 ugn, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż P. S.A. nie nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art, 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa") poprzez niezastosowanie oraz art. 151 ppsa poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "kpa") oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post-faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę: gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za jej uwzględnieniem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Oba postawione zarzuty mają charakter szczątkowy, pozbawione są bowiem jakiejkolwiek argumentacji wskazującej na naruszenie przez Sąd Wojewódzki wymienionych w nich przepisów i nie zostały rozwinięte również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Powyższa okoliczność właściwie uniemożliwia merytoryczną ocenę podniesionych zarzutów, czyniąc je bezskutecznymi już tylko z tego powodu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2024 r. III FSK 355/24). Zarzut materialnoprawny dotyczy błędnej wykładni art. 200 ust. 1 ugn. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa oraz wyjaśnić, jak w ocenie skarżącego kasacyjnie powinien być on rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II FSK 1142/10). Skarżąca kasacyjnie ani w podstawach kasacyjnych ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazała jednak na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny którychkolwiek dyrektyw wykładni. Zarzut w istocie sprowadzony jest do tezy o błędnym przyjęciu, że w sprawie nie doszło do nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez skarżącą kasacyjnie. Tego rodzaju teza nie dotyczy jednak kwestii wykładni prawa. Wskazać w tym miejscu należy, że w związku z obowiązującą w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zasadą dyspozycyjności, w ramach rozpoznania skargi kasacyjnej nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach przedstawionych podstaw kasacyjnych oznacza, że wadliwe sformułowanie tych podstaw obciąża stronę wnoszącą tak ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia. W takiej formie jak zaprezentowana w skardze kasacyjnej, podniesiony zarzut materialnoprawny mógłby dotyczyć błędnego zastosowania przepisu, jednak szczątkowość sformułowanej podstawy kasacyjnej i niemal zupełny brak uzasadnienia skargi kasacyjnej, co przekłada się na praktyczny brak jakiejkolwiek argumentacji przeciwko stanowisku Sądu I instancji, nie pozwalają merytorycznie rozważyć tak wadliwie sformułowanego zarzutu, nawet w drodze daleko idącej rekonstrukcji. Jest on bowiem w istocie pozbawiony treści innej niż brak akceptacji skarżącej kasacyjnie dla wyniku postępowania administracyjnego, co jednak nie stanowi uprawnionej podstawy kasacyjnej. Analogiczne uwagi dotyczą także zarzutu procesowego. Skarżąca kasacyjnie błędnie powołuje jako naruszone przez Sąd I instancji dwa sprzeczne ze sobą przepisy o charakterze wynikowym, z których jeden przewiduje wynik rozstrzygnięcia w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji a drugi oddalenia skargi, podczas gdy podstawą zaskarżonego wyroku oddalającego skargę był wyłącznie przepis art. 151 ppsa. Ponadto wiążąc powyższe przepisy o charakterze wynikowym z naruszeniem wymienionych przepisów kpa dotyczących postępowania dowodowego, skarżąca kasacyjnie poprzestała na ogólnych twierdzeniach dotyczących ograniczenia zasady równej mocy środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym, nie wyjaśniając jednak na czym to ograniczenie miałoby polegać i jakich dowodów miałoby dotyczyć. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej znalazły się zaś wyłącznie równie ogólnikowe twierdzenia o wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie niewystarczającej dokumentacji oraz niepodjęciu wszystkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, a także niedokonania właściwej oceny w zakresie spełnienia jednej z przesłanek o której mowa w art. 200 ust. 1 ugn. Nadal brak jednak jakiejkolwiek argumentacji która pozwalałaby określić, z jakiego powodu skarżąca kasacyjnie wyprowadza tego rodzaju wnioski. W żadnym miejscu nie wskazano, jakie dowody zostały w sprawie błędnie ocenione, jak powinna wyglądać ich prawidłowa ocena czy też jakiego rodzaju dodatkowe czynności należałoby w ocenie skarżącej kasacyjnie podjąć w celu pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a których miałyby rzekomo zaniechać organy administracji publicznej. Tak ułomnie sformułowany zarzut nie zawiera żadnej treści która mogłaby podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Czyni to omawiany zarzut bezskutecznym, nawet bez konieczności rozważania tego, czy skarżąca kasacyjnie wykazała wpływ domniemanych naruszeń na wynik sprawy – stosownie do wymogu art. 174 pkt 2 ppsa. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do wymagań art. 193 ppsa.