I OSK 2710/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 239/15 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 239/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K.S. uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosków H.S. i K.S. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1975 r., znak [...], sprostowanej postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] października 1998 r., znak [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że Naczelnik Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] listopada 1975 r., znak [...], sprostowaną postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] października 1998 r., znak [...], orzekł o przejęciu na własność Państwa działek gruntu oznaczonych numerami [...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonych w S.u, stanowiących byłą własność L. i K. małż.S. Z wnioskami o stwierdzenie nieważność ww. decyzji wystąpili następcy prawni byłych właścicieli tj. Henryka Kołodziejczyk i K.S.. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1975 r., znak [...], sprostowanej postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] października 1998 r., [...]. Na skutek skargi K.S.- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1123/13, stwierdził nieważność ww. decyzji Ministra, wydanych w obu instancjach z uwagi na fakt, że zostały one skierowane do zmarłej strony postępowania – D.S. Minister ustalając następców prawnych D.S. ponownie rozpatrzył ww. wnioski i decyzją z dnia [...]października 2014 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że podstawą ww. decyzji stanowił art. 31 oraz art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r., Nr 21, poz. 118 – dalej "ustawa"). Ponadto Minister wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy aktu własności ziemi z dnia [...] kwietnia 1976 r., nr [...]. wynika, że właścicielami opisanych wyżej działek byli K.i L. małż. S. Organ podkreślił, że na podstawie decyzji z [...] listopada 1975 r. małż. S. przekazali na własność Państwa nieruchomości o łącznej pow. [...] ha, to jest mniej niż 2 h gruntów rolnych i leśnych, a tym samym nie spełnili warunku do uzyskania renty określonego w art. 9 ust. 1 ww. ustawy. W tej sytuacji możliwe było jedynie przejęcie opisanych działek za spłaty pieniężne zgodnie z art. 28 ww. ustawy. Minister badając przesłanki przejęcia wskazał, że z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. wynika, że K.S. wystąpił z wnioskiem z dnia [...] stycznia 1976 r. o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa, za spłaty, jednakże w dokumentacji archiwalnej nie zachował się przedmiotowy wniosek. W ocenie Ministra w związku z brakiem tego wniosku nie można wywieść jednoznacznego stwierdzenia, że brak było wniosku byłego właściciela w dniu [...] listopada 1975 r., tym bardziej że od wydania ww. decyzji minęło prawie 40 lat. W związku z powyższym, Minister wskazał, że należało ustalić, czy były właściciel w dacie wydania ww. decyzji miał wolę przekazania ww. nieruchomości na własność Państwa. W ocenie Ministra, niewątpliwie taka wola istniała, co było możliwe do ustalenia na podstawie dokumentów pośrednich. Organ wskazał, że po pierwsze z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1975 r. wynika, że została ona wydana na wniosek K.S. z dnia [...] stycznia 1976 r., a decyzja ta została mu doręczona, czego potwierdzeniem jest znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru. Decyzja ta też nie była kwestionowana przez byłych właścicieli nieruchomości, wobec czego stała się ona ostateczna. Minister wskazał również, że w aktach sprawy znajduje się pismo małż. S. z dnia [...] lutego 1994 r. skierowane do Urzędu Rejonowego w Z. zawierające żądanie "wypłacenia ekwiwalentu za przymusowo wykupiony grunt", jednakże w ocenie organu nie można z tego wywieść, że K.S. nie wnioskował o przejęcie nieruchomości na własność Państwa za spłaty. Organ wskazał również, że na decyzji przejmującej nieruchomości jest adnotacja banku Spółdzielczego w S.u o treści "zapłacono", co świadczy jego zdaniem o wypłaceniu małż. S. należności za przejęte działki. Odnosząc się do wymogu uzyskania zgody małżonka na przekazanie gospodarstwa na własność Państwa, organ wskazał, że w aktach sprawy nie ma również dokumentów, które świadczyłyby, że K.S. złożył wniosek bez wiedzy L.S. lub wbrew jej woli. Reasumując Minister uznał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki przejęcia na własność Państwa, za spłaty pieniężne ww. nieruchomości, a wydana decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez K.S. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo odnośnie zarzutu, że jakoby Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przeoczył, że Naczelnik Miasta i Gminy w S.u zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 1975 r. uchylił własną decyzję z dnia [...]stycznia 1975 r. oraz wydane postanowienie z dnia [...]maja 1975 r., że z treści tych dokumentów wynika, że decyzja Naczelnika z dnia [...] stycznia 1975 r. dotyczyła wszczęcia postępowania przymusowego wykupu gruntów rolnych, oparta zaś była na art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 ze zm.). Natomiast postanowienie z dnia [...] maja 1975 r. dotyczyło ustalenia wartości ww. gruntu objętego przymusowym wykupem. Minister wskazał, że podstawę prawną dla uchylenia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S.u decyzją z dnia [...] listopada 1975 r. ww. decyzji z dnia [...]stycznia 1975 r. oraz postanowienia z dnia [...] maja 1975 r. stanowił art. 135 Kpa w brzmieniu aktualnym na dzień [...] listopada 1975 r. W ocenie Ministra wprawdzie względy techniczne przemawiałyby za rozdzieleniem przez Naczelnika rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 1975 r. oraz rozstrzygnięcia dotyczącego przejęcia nieruchomości rolnej na własność Państwa za spłaty pieniężne – do dwóch różnych decyzji, jednakże pozostawienie tych rozstrzygnięć w jednej decyzji nie stanowi uchybienia o takiej doniosłości, ze przemawiałoby ono za stwierdzeniem nieważności decyzji Naczelnika z dnia [...] listopada 1975 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na powyższą decyzję złożył K.S. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w niniejszej sprawie brak było wniosku byłego właściciela o przejęciu nieruchomości, wobec czego nie mogło się toczyć postępowanie administracyjne w trybie art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po przytoczeniu treści przepisów prawa podniósł, iż z treści orzeczeń znajdujących się w aktach sprawy wynika, że przedmiotem kontroli w trybie nadzorczym była decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S.u z dnia [...] listopada 1975 r., sprostowana postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] października 1998 r. [...], orzekająca o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha stanowiącego ówcześnie własność L. i K. małżonków S. Pomimo powyższego organy obu instancji pominęły i nie dokonały oceny faktu, że postanowienie prostujące "oczywistą omyłkę" w omawianej decyzji zapadło prawie 20 lat po jej wydaniu, dotyczyło meritum jej treści tj. wskazało jako jej adresata także L.S., a ponadto zostało skierowane do K. S., który zmarł w 1981 r. Tym samym twierdzenie Ministra, że decyzja z dnia [...] listopada 1975 r. dotyczyła przekazania gospodarstwa rolnego przez małżonków S., ocenić należy jako przedwczesne, skoro w swojej literalnej treści odnosi się ona jedynie do osoby K. S.. Niezależnie od tego istotnym jest, że w niniejszej sprawie podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowił przepis art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Z treści tego przepisu wynika, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty. Niewątpliwie więc przesłanką odpłatnego przejęcia w tym trybie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej część gospodarstwa rolnego było złożenie wniosku przez właściciela nieruchomości. Postępowanie o przejęcie w tym trybie nieruchomości toczyło się wyłącznie na wniosek rolnika. Nie mogło być wszczęte i prowadzone z urzędu. Na konieczność złożenia wniosku przed wydaniem decyzji na podstawie art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 68/12, z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK1085/13 oraz z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 661/13. Wydanie decyzji w trybie cyt. art. 28 pomimo braku wniosku powinno być ocenione jako rażące naruszenie tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1pkt 2 Kpa, które nie mogło być sanowane jego późniejszym złożeniem. Wbrew stanowisku organów administracji, materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie, nie jest wystarczający do wysnucia wskazanego w obu decyzjach wniosku. Po pierwsze z akt sprawy wynika, że organy administracji zaniechały zwrócenia się do właściwych archiwów z żądaniem o poszukanie wniosku małżonków S. o przejęcie ich gospodarstwa rolnego, a jedyna informacja w tym zakresie pochodzi od Urzędu Rejonowego w Z. i nosi datę [...] września 1995 r. Po wtóre materiał dowodowy zachowany w sprawie niniejszej przeczy tezie, że brak zachowania w aktach sprawy wniosku właścicieli nieruchomości o jej odpłatnie przejęcie na własność Państwa nie może stanowić dowodu na okoliczność, że organ administracji wydający kontrolowaną decyzję, wskazanym wnioskiem w dacie jej wydawania nie dysponował. Zaznaczyć należy, że w znaczącej części, argumenty Ministra przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie znajdują akceptacji Sądu, w składzie orzekającym w sprawie niniejszej. Argument, że fakt złożenia przez właścicieli gospodarstwa rolnego wniosku o jego przejęcie wynika z treści kontrolowanej decyzji, jest bowiem o tyle chybiony, że organy administracji pominęły i nie oceniły faktu, że decyzja z dnia [...] listopada 1975 r. nie tylko powołuje się na wniosek z dnia [...] stycznia 1976 r. ale jednocześnie zawiera zapis o uchyleniu decyzji z dnia [...] stycznia 1975 r. o wszczęciu postępowania o przymusowy wykup nieruchomości oraz postanowienia z dnia [...] maja 1975 r. odnośnie ceny tego wykupu. Wymieniona data wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego małżonków S., w kontekście wszczętego uprzednio postępowania o przymusowy wykup tego gospodarstwa, budzi uzasadnione wątpliwości zwłaszcza w zestawieniu z ich pismem z dnia [...] marca 1994r., w którym domagają się oni "wypłacenia ekwiwalentu za przymusowo przejęty grunt". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 Ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa polegające na uznaniu, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S.u z dnia [...] listopada 1975 r., nr [...], zapadły z naruszeniem wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i w konsekwencji uchylenie tych decyzji. Wskazując na powyższe Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że fakt, iż w uzasadnieniu spornej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S.u z dnia [...] listopada 1975 r., nr [...], wniosek o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa został opatrzony datą [...] stycznia 1976 r. podczas gdy decyzja o przejęciu gospodarstwa wydana została [...] listopada 1975 r. wskazuje na oczywistą omyłkę pisarską bowiem wskazana w uzasadnieniu decyzji data wniosku o przejęcie nastąpiła już po jej wydaniu. Ponadto skarżący kasacyjnie odnosząc się do zarzutów Sądu pierwszej instancji dotyczących fizycznego braku wniosku w aktach archiwalnych sprawy podniósł, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przeprowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. W innych postępowaniach prowadzonych przez organ nadzoru zwrócono się w tym zakresie do Archiwum Państwowego w K. oraz Archiwum Akt Nowych w Warszawie i uzyskano ogólną informację, iż archiwa te nie posiadają w swym zasobie akt archiwalnych wytworzonych w Urzędzie Miasta i Gminy w S.u. Należało zatem na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalić czy byli właściciele posiadali w dacie wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S.u wolę przekazania gospodarstwa na własność Państwa. Niewątpliwie wola taka istniała, co było możliwe do ustalenia na podstawie dowodów pośrednich. Po pierwsze, z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S.u z dnia [...] listopada 1975 r., nr [...] wynika, iż została ona wydana na wniosek K. S.. Decyzja została doręczona K.S., czego dowodem jest znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie jej odbioru przez adresata. Co więcej, byli właściciele aż do roku 1994 nie kwestionowali decyzji o przejęciu, nie złożyli od niej odwołania, wobec czego stała się ona ostateczna, pobrali również należne im spłaty, co wynika ze znajdującej się na egzemplarzu decyzji adnotacji Banku Spółdzielczego w S.u o treści "ZAPŁACONO". Brak jest więc podstaw by przyjąć, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy S. została wydana pomimo braku woli przekazania gospodarstwa na własność Państwa, w zamian za spłaty pieniężne. Powyższy sposób ustalania istnienia woli właściciela przekazania nieruchomości, potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. W świetle tego orzecznictwa, brak zaskarżenia decyzji o przejęciu nieruchomości za spłaty pieniężne może świadczyć o woli odpłatnego przekazania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nawet w sytuacji fizycznego braku w aktach sprawy wniosku o przejęcie. Odnosząc się natomiast do kwestii orzekania na gruncie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S.u z dnia [...] listopada 1975 r., nr [...], o decyzji z dnia [...] stycznia 1975 r. o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości oraz postanowienia z dnia [...]maja 1975 r. odnośnie ceny tego wykupu skarżący kasacyjnie wskazał, iż kwestia ta została dostrzeżona przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jednakże w postępowaniu nadzorczym organ nic dopatrzył się w tym kontekście takiego naruszenia prawa, które miałoby charakter rażący i skutkowałoby potrzebą stwierdzenia nieważności spornej decyzji w przedmiocie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego za spłaty pieniężne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej "Ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że zarzut skargi kasacyjnej kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji co do wadliwości i braków materiału dowodowego pozwalającego na prawidłowe ustalenie istnienia przesłanek z art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Z treści tego przepisu wynika, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty. Stanowisko Sądu jest prawidłowe, bowiem organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie dysponował właściwie zgromadzonym materiałem dowodowym, a przede wszystkim nie przeprowadził pogłębionej jego analizy. Stosownie do przywołanego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej "Kpa"), organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie zgodnie z art. 80 Kpa, dokonać oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zarówno art. 77 § 1 Kpa jak i art. 80 Kpa stanowią emanację naczelnej zasady postępowania administracyjnego, mającej istotny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie w nim ciężaru dowodu. Regułą tą jest zasada ogólna prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa), z której wynika obowiązek organu zbadania "wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (W. Dawidowicz, "Ogólne postępowanie administracyjne", s. 108, cyt. za B. Adamiak w: "k.p.a. Komentarz", Warszawa 2009, s. 56). Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej, w tym także w jednym z nadzwyczajnych trybów tego procesu, powinno być kontynuowane aż do momentu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, celem uzyskania podstawy do dokonania aktu subsumcji. Obowiązek wyznaczenia granic postępowania wyjaśniającego sprawy, a następnie przeprowadzenia postępowania dowodowego spoczywa każdorazowo na organie prowadzącym postępowanie, którym w poddanej kontroli sprawie był Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zebraniu materiału służy system środków dowodowych, o których stanowią przepisy rozdziału 4 działu II Kpa. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia wszystkich dopuszczalnych z prawnego punktu widzenia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość wydanej decyzji. Takiego uchybienia dopuścił się Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. Przeprowadzenie postępowania dowodowego zgodnie z powołanymi wyżej przepisami procedury administracyjnej jest o tyle istotne w przedmiotowej sprawie, bowiem dotyczy ono postępowania nieważnościowego, charakteryzującego się szczególnymi cechami. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 Kpa i może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane, że kontrolowana decyzja dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też względu, aby mogło dojść do obalenia tej zasady, zaistnienie kwalifikowanej wady prawnej decyzji musi znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak natomiast dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad, wyklucza możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji w trybie art. 156 § 1 Kpa. W rozpoznawanej sprawie słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie, nie jest wystarczający do wysnucia wskazanego w obu decyzjach wniosku. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że wydanie decyzji w trybie cyt. art. 28 pomimo braku wniosku powinno być ocenione jako rażące naruszenie tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1pkt 2 Kpa, które nie mogło być sanowane jego późniejszym złożeniem. W podobnych sprawach zapadłych na gruncie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne w orzecznictwie sądów administracyjnych zwracano uwagę, że fizyczny brak wniosku rolnika w aktach administracyjnych wcale nie musi oznaczać, że wniosek taki nie został złożony. Organ nadzoru powinien bowiem też brać pod uwagę inne okoliczności konkretnej sprawy, w tym wolę strony, która objawiała się m.in. w tym, że decyzja o przejęciu gospodarstwa nie była przez nią kwestionowana, wniosek o stwierdzenie nieważności został zaś złożony po wielu latach od jej wydania, a więc akta po takim czasie mogą być już niepełne, chociażby na skutek poważnych przekształceń organizacyjno - ustrojowych aparatu administracji publicznej po 1989 r. (por. m.in. wyroki NSA z dnia 8 marca 2016r., sygn. akt I OSK 1488/14; z dnia 17 września 2008r., sygn. akt I OSK 912/07; z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I OSK 463/13 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 156/14 - CBOSA). Wskazać jednak należy, że w niniejszej sprawie organy administracji zaniechały zwrócenia się do właściwych archiwów z żądaniem o poszukanie wniosku małżonków S. o przejęcie ich gospodarstwa rolnego, a jedyna informacja w tym zakresie pochodzi od Urzędu Rejonowego w Z. i nosi datę [...] września 1995 r. Co prawda skarżący kasacyjnie wskazał, iż w toku innych postępowań występował do archiwum i uzyskał informację o braku dokumentów. Powyższe stwierdzenie nie zostało jednak poparte żadnym dokumentem. Ponadto, na co wskazał Sąd, decyzja z dnia [...] listopada 1975 r. powołuje się na wniosek z dnia [...] stycznia 1976 r. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że mamy tu do czynienia z oczywistą omyłką pisarską. Zapomina jednak, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] listopada 1975 r., znak [...], została sprostowana postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] października 1998 r., znak [...]. W tym postanowieniu jednak nie sprostowano daty wniosku. Nieuprawnione, a co najmniej przedwczesne, jest powoływanie się skarżącego kasacyjnie na inne dowody pośrednie, które miałyby uprawdopodobniać fakt złożenia wniosku (doręczenie decyzji K.S., czego dowodem jest znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie jej odbioru przez adresata, oraz nie złożenie odwołania i nie kwestionowali decyzji o przejęciu aż do roku 1994). Wskazać bowiem należy, że decyzja z dnia [...] listopada 1975 r. nigdy nie została doręczona L.S., a K.S. zmarł w 1981 r. Nie może także uprawdopodobniać ww. okoliczności znajdująca się na egzemplarzu decyzji adnotacji Banku Spółdzielczego w S.u o treści "zapłacono" zwłaszcza w zestawieniu z pismem L.S. i skarżącego z dnia [...] marca 1994r., w którym domagają się oni "wypłacenia ekwiwalentu za przymusowo przejęty grunt". Mając powyższe na uwadze należało dojść do konstatacji, że zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, a analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie jest pełna. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak sentencji wyroku.