I OSK 2704/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 940/23 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 marca 2023 r., nr DO.1.7614.196.2022.AŁ w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 940/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej także: organ, Minister, skarżący kasacyjnie) z 17 marca 2023 r. nr DO.1.7614.196.2022.AŁ w przedmiocie odmowy stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję i w punkcie drugim zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej Minister wniósł alternatywnie o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: przepisy wprowadzające) przez wadliwe uznanie, iż organ orzekający błędnie ocenił dostępny w aktach materiał dowodowy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania zaskarżonej decyzji, przez co wydane rozstrzygnięcie zostało podjęte przedwcześnie; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że postępowanie prowadzone w ramach art. 73 przepisów wprowadzających jest postępowaniem inicjowanym tylko i wyłącznie z urzędu w ramach obowiązków nałożonych na ten organ przez ustawodawcę; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że organ wojewódzki bezpodstawnie wzywał skarżącego do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że sporządzenie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej na potrzeby regulacji stanów prawnych dróg publicznych może zlecić wyłącznie organ prowadzący postępowanie, a nie właściciel nieruchomości bądź jednostka samorządu terytorialnego; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że w prowadzonym postępowaniu uznano, iż jednostce samorządu terytorialnego bądź jakiemukolwiek podmiotowi nie będącemu właścicielem nieruchomości przysługuje prawo do zarejestrowania i przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapy z projektem podziału; 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. przez uznanie, że mapa określająca areał gruntu, który z mocy prawa przeszedł na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stanowi obligatoryjny element decyzji deklaratoryjnej w postaci załącznika określającego zakres pasa drogowego; 8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że koszty postępowania obciążają w całości organ prowadzący postępowanie; 9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 10. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi. Il. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających przez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie nie budzi sporu, że droga nr [...] relacji S. – P. stanowi drogę publiczną krajową. Nie jest również kwestionowane, że sporna nieruchomość zarówno w dniu 31 grudnia 1998 r., jak i obecnie posiada nieuregulowany stan prawny. Kwestią sporną jest natomiast, czy należycie udokumentowano przesłankę zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomości pod drogę publiczną. W ocenie organu, art. 73 przepisów wprowadzających wypełnił dotychczasową "lukę" w systemie prawnym, pozwalając na uzyskanie tytułu własności nieruchomości zajętych pod już zrealizowane inwestycje drogowe, stąd też umożliwiał nabycie własności tych nieruchomości nie tylko przez nowe podmioty utworzone w ramach reformy ustrojowej Państwa, lecz również przez dotychczas istniejące gminy, jak i Skarb Państwa. Realizacja tego lakonicznego w swej formie oraz prostego w treści przepisu w zakresie kompetencji organów wojewódzkich nastręcza jednak wiele trudności. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, nabycie prawa własności nieruchomości zajętej 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego następuje z mocy samego prawa 1 stycznia 1999 r., przy spełnieniu przesłanek: zajętość nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nieruchomością przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz brak prawa własności przysługującego do tej nieruchomości ww. podmiotom. Takie sformułowanie tego przepisu pozwala na bardzo nieprecyzyjną i wieloznaczną jego interpretację, co stwarza problemy z właściwą oceną materiału dowodowego, stanowiącego podstawę do wydania decyzji kończących postępowania administracyjne. Ponad 20-letnie orzecznictwo wyraźnie wskazuje na obowiązek przedkładania przez właściwych zarządców kompletnych wniosków do wojewodów. W ocenie skarżącego kasacyjnie, postępowania prowadzone w trybie art. 73 przepisów wprowadzających nie są postępowaniami wszczynanymi tylko i wyłącznie z urzędu, lecz mogą być wszczynane na wniosek - w niniejszej sprawie wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w Krakowie. Natomiast ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Decyzja oparta na art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających ma charakter deklaratoryjny i potwierdza zaistnienie przesłanek określonych w powołanym przepisie. Zatem, to przede wszystkim na stronie wnioskującej o wydanie decyzji w tym trybie ciąży obowiązek udowodnienia, że na dzień 31 grudnia 1998 r. wystąpiły wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy. Współdziałanie z organem leży w interesie strony, gdyż nieprzedstawienie w toku postępowania dowodów potwierdzających stanowisko zajmowane przez stronę może spowodować wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji wydanie decyzji negatywnej dla strony. Tym samym, złożenie przez danego zarządcę drogi wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 73 przepisów wprowadzających bez wskazanych przez organ dokumentów potwierdzających spełnienie przesłanki zajęcia, powinno skutkować wezwaniem tego podmiotu do ich przedstawienia w określonym terminie. Dlatego niezrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji, że dokumentacja geodezyjna obrazująca zajęcie nieruchomości pod drogę może być sporządzona tylko i wyłącznie na zlecenie organu prowadzącego postępowanie, a nie na prywatne zlecenie dotychczasowego właściciela czy innego podmiotu wnioskującego. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie, jako zarządca drogi, jak i wnioskodawca stwierdzenia nabycia nieruchomości, posiada najrozleglejszą wiedzę o zarządzanych przez siebie drogach. Minister nie zgodził się również z Sądem I instancji, że niedopuszczalne jest sporządzenie dokumentacji mającej stanowić integralną część decyzji przez podmioty zewnętrzne czy strony postępowania. Zdaniem organu, mapa podziałowa nie stanowi załącznika do decyzji wydawanych w trybie art. 73 przepisów wprowadzających, a decyzja orzekająca w trybie art. 73 tej ustawy, na podstawie której stwierdzono zajęcie nieruchomości pod pas drogowy drogi publicznej, nie jest decyzją podziałową w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344, dalej: u.g.n.) pomimo, że wywołuje tożsame skutki. Dodatkowo organ wskazał, że ponoszenie kosztów postępowania administracyjnego, w myśl art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi obowiązek organu orzekającego tylko wtedy, gdy wynika to z ustawowego obowiązku tego organu. Błędnie Sąd I instancji przyjął, że przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nakładał na organ wojewódzki koszty związane ze sporządzeniem kosztownej dokumentacji geodezyjnej, tym bardziej, że mogłoby to narazić organ wojewódzki na naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Końcowo organ wskazał, że w oparciu o dokumenty dołączone do akt sprawy nie jest możliwe zidentyfikowanie istniejącej w dniu 31 grudnia 1998 r. infrastruktury drogowej, pozwalającej na wywiedzenie wniosku, że istotnie grunt zajęty był wówczas pod pas drogowy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem wyrok Sądu I instancji, mimo częściowo błędnej argumentacji, odpowiada prawu. Trafna jest ocena Sądu I instancji, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia są przedwczesne i zostały wydane bez dostatecznej oceny materiału dowodowego. Organy nie podjęły postępowania wyjaśniającego, na które składa się także ocena zebranego materiału, poza wezwaniem wnioskodawcy do złożenia mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę i trafna jest ocena Sądu I instancji, że wydanie decyzji odmownej jedynie z powodu nieprzedstawienia mapy z wydzieleniem terenu zajętego pod drogę musi być w okolicznościach sprawy uznana za naruszające prawo. Nie jest natomiast trafne sprowadzenie przez Sąd I instancji kwestii spornej do tego, na jakim podmiocie ciąży obowiązek sporządzenia takiej mapy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, należy poddać w wątpliwość konieczność jej sporządzania, bez uprzedniego odniesienia się przez organy do już zebranego materiału dowodowego. Powodem wydania przez organy administracji decyzji odmownych było stwierdzenie, że w sprawie brak jest dowodów na zajęcie działki pod drogę publiczną wedle stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Wniosek GDDKiA dotyczył przy tym konkretnej, wydzielonej działki geodezyjnej oznaczonej numerem, o określonej powierzchni. Działka ta ma nieuregulowany stan prawny. Jeżeli chodzi o samą drogę, to ustalono, że bezspornie została ona zaliczona do dróg krajowych uchwałą Rady Ministrów nr 192 z 2 grudnia 1985 r. (M.P. z 1986 r., nr 3, poz. 16) i została wymieniona w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r., nr 160 poz. 1071). Wnioskodawca podał, że droga biegnie po niezmienionym śladzie od ponad 30 lat i nie była nigdy przebudowywana, a przedłożone wydruki ortomapy poświadczają twierdzenia wniosku i oświadczenie zarządcy drogi. Do wniosku została też złożony wypis z ewidencji gruntów, zgodnie z którym działka jest oznaczona jako użytek drogowy symbolem dr. Oceniając materiał dowodowy Minister wskazał, że w aktach znajdują się wydruki ortomapy, mają one jednak charakter poglądowy i mogą potwierdzić jedynie, że przebieg drogi nie uległ zmianie, nie mogą jednak potwierdzić, zajęcia działki pod drogę. Minister nie odniósł się przy tym w żadnym zakresie do danych ujawnionych w ewidencji gruntów. Dowód ten został całkowicie pominięty, a ma on w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego doniosłe znaczenie, zwłaszcza w zestawieniu ze stanowiskiem organu, że w oparciu o przedstawiony materiał da się potwierdzić, że przebieg drogi nie uległ zmianie. Jak wynika z informacji z rejestru gruntów na dzień 27 sierpnia 2021 r., działka nr [...] o pow. 0,0114 ha, w samoistnym posiadaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad stanowi użytek drogowy (dr). W związku z wnioskiem Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego z 17 sierpnia 2021 r. o wydanie informacji o zapisach w ewidencji gruntów (wraz z użytkiem), pismem z 27 sierpnia 2021 r. (karta 21 akt adm.) Dyrektor Wydziału Geodezji Starostw Powiatowego w Nowym Sączu poinformował o danych zawartych w ewidencji, dotyczących przedmiotowej działki na dzień 31 grudnia 1998 r., wynika z niego, że wedle stanu na 31 grudnia 1998 r. działka również była oznaczona symbolem dr (użytek drogowy). W tych okolicznościach za zasadne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja odmowna została wydana bez dostatecznego rozważenia już zebranego materiału dowodowego. Nie wzięto bowiem pod uwagę informacji ujawnionych w ewidencji gruntów, a dotyczących rodzaju użytku działki. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 1998 r. (Dz. U. z 1989 r., nr 30 poz. 163 ze zm., dalej: p.g.i.k.), jak również obecnie, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m. in. rodzaje użytków gruntowych. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 1390 z późn. zm.), zaliczenie gruntu do użytku drogowego dotyczy gruntów w granicach pasów drogowych, w których usytuowane są drogi w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (załącznik nr 1 poz. 19 tabeli). Natomiast na dzień 31 grudnia 1998 r. obowiązywało Rozporządzenie Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813 z późn. zm.), którego § 27 różnicował użytki ze względu na sposób zagospodarowania oraz funkcję terenu, przewidzianą w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 27 ust. 4 pkt 7 rozporządzenia wyróżniał tereny komunikacji, w tym drogi oznaczone symbolem dr. Załącznik nr 11 dotyczący szczegółowych zasad zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, w pkt 3.7.1 stanowił, że do dróg zalicza się grunty pod drogami, które ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi gminne oraz lokalne, 4) drogi zakładowe, 5) ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w pkt 1-4, należące do tej samej kategorii co drogi, 6) drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, 7) autostrady płatne i drogi ekspresowe płatne, 8) drogi prywatne. Potwierdzona za pomocą ortomapy lokalizacja działki względem drogi krajowej nie dostarcza argumentów mogących wskazywać na ewentualne wykorzystywanie działki na potrzeby drogi zakładowej, drogi ogólnodostępnej w rozumieniu tego rozporządzenia czy drogi prywatnej. Pozostaje zatem do rozważenia przez organ, czy oznaczenie w ewidencji działki symbolem dr jako użytku drogowego dowodzi, że działka ta była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę określonego rodzaju, skoro stanowił teren komunikacji i użytek drogowy. Okoliczność ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego i z tego względu jej uchylenie przez Sąd I instancji było prawidłowe. Odnosząc się natomiast do kwestii mapy, należy zauważyć, że sporządzenia map dla celów prawnych dotyczy rozdział 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1670). Zgodnie z § 24 tego rozporządzenia, na potrzeby podziałów nieruchomości, typowych postępowań sądowych i administracyjnych sporządza się: 1) mapy do celów prawnych: a) mapy z projektem podziału nieruchomości, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899), b) mapy z projektem scalenia i podziału nieruchomości, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 108 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, c) mapy z projektem podziału nieruchomości, do których nie mają zastosowania przepisy działu III rozdziału 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwane dalej "mapami z projektem podziału nieruchomości rolnej lub leśnej", d) mapy z projektem scalenia gruntów, e) mapy z projektem wymiany gruntów, f) mapy klasyfikacyjne, g) mapy gruntów objętych wnioskiem w sprawie stwierdzenia nabycia prawa własności na skutek zasiedzenia, zwane dalej "mapami do zasiedzenia", h) mapy do ustalenia służebności gruntowych, i) inne opracowania geodezyjne do celów prawnych; 2) rejestry lub wykazy zawierające dane dotyczące gruntów lub ich części składowych. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy wniosek dotyczy istniejącej, wyodrębnionej działki geodezyjnej o określonym rodzaju użytku. Wniosek ten nie zawiera żądania wydzielenia z większej nieruchomości działki zajętej faktycznie pod drogę, jak to ma miejsce w większości przypadków, gdy wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną łączy się z wydzieleniem geodezyjnym gruntu zajętego faktycznie w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę, gdy granice gruntu zajętego pod drogę publiczną nie pokrywają się z granicami istniejących działek. Czy taka potrzeba zaistnieje, zależy od oceny przez organ wyżej wskazanych okoliczności, związanych z rodzajem użytków ujawnionych dla przedmiotowej działki w ewidencji gruntów na dzień 31 grudnia 1998 r. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a.