I OSK 2704/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Leszek Kiermaszek Protokolant: st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 434/14 w sprawie ze skargi K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 15 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 4 lutego 2013 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz w całości decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 15 stycznia 2014 r. nr [...]); 2. zasądza od K. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 4 stycznia 2013 r. (zwanym dalej "Pismo I") T.P. złożyła do Urzędu Komunikacji Elektronicznej wnioski o przeprowadzenie Testu MS oraz Testu PS (zwane dalej "wnioskami o przeprowadzenie testów MS i Testów PS") wraz z uzasadnieniem wysokości proponowanych opłat hurtowych. Pismem z 16 stycznia 2013 r. (zwanym dalej "Pismo II") T.P. dokonała modyfikacji powyższych wniosków oraz ponownie przedstawiła uzasadnienie wysokości proponowanych opłat hurtowych. Pismem z 17 stycznia 2013 r. (zwanym dalej "Pismo III") T.P. ponownie dokonała modyfikacji wniosków oraz przedstawiła uzasadnienie wysokości proponowanych opłat hurtowych. Pismem z 4 lutego 2013 r. K. wniósł o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. udostępnienie pism TP dotyczących Testów MS i Testów PS Testowanych Usług: pisma TP z 4 stycznia 2013 r., pisma TP z 16 stycznia 2013 r. oraz pisma TP z 17 stycznia 2013 r.; 2. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka jest proponowana przez TP cena hurtowa za poszczególne hurtowe odpowiedniki Testowanych Usług; 3. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jak (jaką metodologię przyjął) Prezes UKE zweryfikował zaproponowane przez TP ceny hurtowe, o których mowa w pkt 2; 4. udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy TP oferuje operatorom alternatywnym usługi hurtowe będące odpowiednikiem usług detalicznych TP - Testowanych Usług, wskazanie cen hurtowych tych usług oraz, jeśli TP nie oferuje, wskazanie kiedy zaoferuje; 5. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka jest cena detaliczna usług detalicznych TP - Testowanych Usług; 6. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka jest metodologia Prezesa UKE przeprowadzania Testu PS (w tym jakie są źródła danych dla poszczególnych dostępów); 7. udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy TP uzasadnia przedstawione do Testów PS ceny hurtowe z uwzględnieniem obowiązków regulacyjnych nałożonych na TP; 8. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka jest metodologia Prezesa UKE przeprowadzania Testu MS (w tym jakie są źródła danych dla poszczególnych poziomów dostępu); 9. udzielenie odpowiedzi na pytanie, mając na uwadze obowiązki regulacyjne nałożone na TP, na jakiej podstawie prawnej i z jaką proponowaną ceną hurtową operatorzy alternatywni powinni zwrócić się do TP, wnioskując o uzyskanie dostępu w zakresie usług hurtowych, będących odpowiednikami Testowanych Usług; 10. udzielenie odpowiedzi na pytanie, mając na uwadze obowiązki regulacyjne nałożone na TP, na jakiej podstawie prawnej operatorzy alternatywni mogą żądać od TP informacji o usługach hurtowych, będących odpowiednikami Testowanych Usług; 11. udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w związku z prowadzonymi przez Prezesa UKE Testami MS/PS od 22 października 2009 r. do dnia dzisiejszego, TP powinna świadczyć Usługi BSA na podstawie metody "retail minus" dla usług dostępu do Internetu. Jeżeli tak, to na którym poziomie dostępu, dla której opcji i ile aktualnie wynosi ta opłata; 12. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaki jest planowany termin uruchomienia przez TP poszczególnych usług detalicznych TP - Testowanych Usług; 13. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaki jest planowany termin uruchomienia przez TP usług hurtowych będących odpowiednikami Testowanych Usług; 14. udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy wszystkie usługi hurtowe będące odpowiednikami Testowanych Usług, są objęte zatwierdzoną przez Prezesa UKE ofertą ramową; 15. udzielenie odpowiedzi na pytanie, kiedy Prezes UKE opublikuje wyniki Testów MS i Testów PS dla Testowanych Usług; 16. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaki koszt usługi telefonii VoIP Prezes UKE wziął pod uwagę podczas przeprowadzania Testu MS i Testów PS; 17. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jak Prezes UKE zweryfikował wiarygodność kosztu usługi telefonii VoIP przedstawionego przez TP; 18. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jak koszty usługi telefonii VoIP przedstawione przez TP mają się do cen detalicznych za usługę VoIP stosowaną przez TP; 19. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaki koszt usługi telewizyjnej Prezes UKE wziął pod uwagę podczas przeprowadzania Testu MS i Testów PS; 20. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jak Prezes UKE zweryfikował wiarygodność kosztu usługi telewizyjnej przedstawionego przez TP; 21. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jak koszty usługi telewizyjnej przedstawione przez Prezesa UKE mają się do cen detalicznych za usługę telewizyjną stosowaną przez Prezesa UKE; 22. wskazanie (wyliczenie) pełnej korespondencji (w tym korespondencji elektronicznej) przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a TP w zakresie Testowanych Usług; 23. udostępnienie pełnej korespondencji (w tym korespondencji elektronicznej) przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a TP w zakresie Testowanych Usług; 24. wskazanie (wyliczenie) pełnej korespondencji (w tym korespondencji elektronicznej) przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a innymi niż TP podmiotami w zakresie Testowanych Usług; 25. udostępnienie pełnej korespondencji (w tym korespondencji elektronicznej) przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a innymi niż TP podmiotami w zakresie Testowanych Usług. 28 marca 2013 r. Prezes UKE udzielił skarżącemu informacji publicznej w zakresie pkt 3, pkt 4, pkt 6-8, pkt 11-15, pkt 17, pkt 20, pkt 22, pkt 24, pkt 25 oraz pkt 1, pkt 2, pkt 5, pkt 23 wniosku z 4 lutego 2013 r. w części, w jakiej nie zawierają tajemnicy przedsiębiorstwa T.P. S.A. W odniesieniu do odpowiedzi na pkt 9 oraz pkt 10 wniosku o udostępnienie informacji publicznej Prezes UKE podał, że informacja która stanowiłaby odpowiedź na te pytania nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W zakresie pkt 18 oraz pkt 21 Prezes UKE stwierdził, iż nie prowadzi analiz umożliwiających udzielenie odpowiedzi we wskazanym zakresie. W odniesieniu do pkt 22, pkt 23, pkt 24 oraz pkt 25 powyższego wniosku tj. wskazania i przekazania korespondencji elektronicznej Prezes UKE podał, że korespondencja ta nie stanowi informacji publicznej. W pozostałym zakresie, w jakim żądanie udostępnienia informacji publicznej dotyczy tajemnicy przedsiębiorstwa T.P. S.A., Prezes UKE wskazał, iż zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Decyzją z 5 kwietnia 2013 r. nr [...] Prezes UKE odmówił udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej w zakresie pkt 16, pkt 19, pkt 23 tego wniosku oraz w zakresie pkt 1, pkt 2 oraz pkt 5 wniosku z 4 lutego 2013 r. w części nieudostępnionej pismem z 28 marca 2013 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes UKE stwierdził, iż informacje, o jakie wnioskował skarżący, są informacjami stanowiącymi tajemnicę przedsiębiorstwa T.P. S.A. Wskazał również, że informacje dotyczące poziomu kosztów związanych ze świadczeniem usług hurtowych zawarte w przekazywanym uzasadnieniu wysokości opłat oraz świadczeniem usługi VoIP oraz usługi telewizji oraz poziomy planowanych cen za usługi detaliczne, zawarte we wnioskach o przeprowadzenie Testów MS oraz PS oraz ich modyfikacjach objęte klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa" spełniają wszystkie przesłanki określone w przepisie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503, ze zm., dalej jako "u.z.n.k"), a także stwierdził, że udostępnienie tych informacji groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T.P. S.A. Pismem z 22 kwietnia 2013 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z 15 stycznia 2014 r. nr [...]) uchylił własną decyzję z 5 kwietnia 2013 r. nr [...], w zakresie pkt 1 i 6 w części dotyczącej odmowy udostępnienia K., dalej jako skarżący, w całości lub w części pism/korespondencji ws. warunków cenowych promocji "Tani Internet", obejmującej usługę N., w kontrakcie na 12 miesięcy oraz na 24 miesiące dla usługi w opcji 512 kbit/s, i w tym zakresie umorzył postępowanie, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję z 5 kwietnia 2013 r. K. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r., II SA/Wa 434/14 uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje w mocy decyzję ją poprzedzającą z dnia 5 kwietnia 2013 r. Ponadto Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz strony skarżącej K. kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. W ocenie Sądu, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 K.p.a., wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wskazał WSA w Warszawie, w niniejszej sprawie autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działająca z upoważnienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej Lidia Kozłowska, będąca zastępcą Prezesa, nie zaś sam piastun funkcji – czyli Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Nie ulega przy tym jakiejkolwiek wątpliwości, że Prezes UKE jest centralnym organem administracji rządowej, na co jednoznacznie wskazuje art. 190 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243). Zgodnie zatem z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., według którego przez pojęcie ministra rozumie się Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4, jest traktowany jak minister, czyli organ monokratyczny. Jest zatem piastunem organu, którego zakres działania został określony w art. 192 ww. ustawy, a które wykonuje przy pomocy Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej zastępcę Prezesa. W tym kontekście Sąd zwrócił uwagę na upoważnienie, w oparciu o które Lidia Kozłowska działała w sprawie. Upoważnienie nr 28/2013 z 18 lutego 2013 r. zostało wydane na podstawie art. 268a k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Nie budziło tymczasem wątpliwości Sądu, że Lidia Kozłowska działała w sprawie jako upoważniony pracownik. Swe kompetencje do działania w sprawie, w tym do wydawania decyzji czerpała z upoważnienia Prezesa UKE. W tej sytuacji WSA w Warszawie uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji, przez tę samą upoważnioną przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dające podstawę do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku sformułował Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Postawił w niej dwa zarzuty. Po pierwsze, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 3 w z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji Prezesa UKE z dnia 15 stycznia 2014 r. [...] pomimo, że nie wystąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po drugie, naruszenie art. 152 p.p.s.a. przez orzeczenie, że decyzji Prezesa UKE z dnia 15 stycznia 2014 r. nr [...] nie podlega wykonaniu, podczas gdy decyzja nie była wykonalna. Zdaniem skarżącego kasacyjnie art. 190 ust. 8 Prawa telekomunikacyjnego pozwala twierdzić o Zastępcy Prezesa UKE jako piastunie organu. W odpowiedzi na skargę skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyrok podlega uchyleniu, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zawierać usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 3 w z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji Prezesa UKE z dnia 15 stycznia 2014 r. [...] pomimo, że nie wystąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jakkolwiek z innych motywów, niż wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób stwierdzić, że Zastępca Prezesa UKE jest piastunem odrębnego organu administracji. Art. 190 ust. 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne wskazuje bowiem, że minister właściwy do spraw informatyzacji, na wniosek Prezesa UKE, powołuje zastępców Prezesa UKE do spraw telekomunikacyjnych i, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw łączności, do spraw pocztowych, spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru. Minister właściwy do spraw informatyzacji odwołuje zastępcę Prezesa UKE, na wniosek Prezesa UKE, wyłącznie w przypadkach, o których mowa w ust. 4a, lub w przypadku zaprzestania spełniania wymagań, o których mowa w ust. 8a. Z przepisu tego nie wynika zatem, że Zastępca Prezesa UKE posiada odrębne kompetencje i ukształtowanie ustrojowe, czyniące go niezależnym od Prezesa UKE organem administracji. Przeciwnie, kształt ustrojowy wskazuje, że Zastępca Prezesa UKE działa w zakresie określonym przez Prezesa UKE, nie posiada przy tym własnego odrębnego aparatu administracyjnego. Samo wyodrębnienie stanowiska w ustawie względem organu – Prezesa UKE – nie pozwala jeszcze twierdzić o istnieniu odrębnego organu. Stąd nie sposób stwierdzić, jak czyni to skarżący kasacyjnie, że Zastępca Prezesa UKE jest organem odrębnym od organu, którego jest zastępcą tj. Prezesa UKE, i stąd od jego decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, które władny jest rozpatrzeć ta sama osoba będąca piastunem organu. Z tego wynika, że działający z upoważnienia Prezesa UKE Zastępca Prezesa UKE podlegał na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłączeniu od udziału w sprawie na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku, w której wydał decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości uwagi poczynione przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokroć podkreślano obowiązek wyłączenia się pracownika w opisanej sytuacji od udziału w sprawie, w celu zapewnienia sprawiedliwości proceduralnej i bezstronności (por. np. uchwała NSA z dnia 18 lutego 2013 r., II GPS 4/12). W niniejszej sprawie autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działająca z upoważnienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej Lidia Kozłowska, będąca zastępcą Prezesa, nie zaś sam piastun funkcji – czyli Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Stąd nie budzi wątpliwości, że decyzja wydana przez tę samą osobę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wymagała uchylenia przez sąd administracyjny na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Niemniej, jak stwierdzono na wstępie, wyrok wymagał uchylenia, gdyż Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję jedynie w części, w jakiej utrzymywało ona w mocy decyzją ją poprzedzającą z dnia 5 kwietnia 2013 r. Tymczasem zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonego orzeczenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa dotyczyła kontroli decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 15 stycznia 2014 r. nr [...]. Tym samym uchybienie polegające na podpisaniu jej przez osobę podlegającą wyłączeniu od udziału w sprawie dotyczyło jej całej, nie zaś jej części. Skoro zatem wadą była obarczona cała decyzja, to tym samym w całości wymagała ona uchylenia. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i stosując podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Ponownie rozpatrując sprawę w imieniu organu będą procedowały osoby nie podlegające wyłączeniu od udziału w niej. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej podnieść należy, że rację ma skarżący kasacyjnie, iż zaskarżona decyzja – jako decyzja odmowna – nie podlegała wykonaniu. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. w brzmieniu z dnia wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja nie była wykonalna z jej istoty. Niemniej orzeczenie w pkt 2 wyroku o tym, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu, nie miało wpływu na wynik tej sprawy. Stąd ten zarzut skargi kasacyjnej nie podlegał uwzględnieniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.