I OSK 2699/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 961/23 w sprawie ze skargi T.Ż. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 maja 2022 r., nr DO.7.7613.367.2019.JT w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od T.Ż. na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lipca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 961/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.Ż. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 27 maja 2022 r. nr DO.7.7613.367.2019.JT w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego T.Ż. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydium Rady Narodowej w Krakowie, orzeczeniem z 31 października 1961r., orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości o powierzchni [...] m2 z parceli gruntowej liczba katastralna [...], o powierzchni [...] m2 i części nieruchomości o powierzchni [...] m2 z parceli gruntowej liczba katastralna [...], o powierzchni [...] m2, objętej Iwh [...] cd KW nr [...], stanowiącej ówcześnie własność M.B. w 4/5 części i S.M. w 1/5 części. Pismem z 26 sierpnia 1996 r. Z.M. (następczyni prawna dawnych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości) wystąpiła do Wojewody Krakowskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia. Decyzją z dnia 11 października 1996 r. nr GG.III.7221/175/96/Wi Wojewoda Krakowski odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Na skutek rozpoznania wniesionego odwołania, decyzją z 22 maja 1997 r. nr ORZ.3.053-0-482/92 Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił przywołaną wyżej decyzję Wojewody i umorzył postępowanie przed tym organem wskazując, że właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Decyzją z 28 stycznia 1999 r., nr ORZ.3.R-208/97 Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził wydanie kwestionowanego orzeczenia z naruszeniem prawa. Kolejną decyzją z 28 stycznia 1999 r., nr ORZ.3.R-208/97, wydaną na skutek rozpoznania wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił decyzję z 28 stycznia 1999 r. i stwierdził nieważność kwestionowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z 1961 r. Wyrokiem z 4 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2136/99 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta Krakowa, uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 29 września 1999 r., nr GN.5.3-WP-149/99 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 28 stycznia 1999 r., nr ORZ.3.R-208/97. W toku postępowania administracyjnego, w dniu 10 stycznia 2012 r., Z.M. zbyła swoje udziały spadkowe po byłych właścicielach wywłaszczonej nieruchomości na rzecz T.Ż. (akt not. zawarty przed notariuszem R.C. Repertorium A nr [...]). Pismem z 7 czerwca 2017 r. T.Ż. podtrzymał wniosek Z.M. żądając rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 2 września 2021 r. nr DO.7.7613. 367.2019.RG odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w Krakowie z 31 października 1961 r. nr Sa.V-1/86/58. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przeprowadził czynności dotyczące ustalenia kręgu stron postępowania, a także podjął czynności celem odszukania w zasobach Archiwum Zakładowego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, Urzędu Miasta Krakowa oraz Archiwum Narodowego w Krakowie dokumentów postępowania wywłaszczeniowego zakończonego kwestionowanym orzeczeniem a także orzeczeniem z dnia 20 października 1959 r. nr Sa.V/1/86/58. Organ nadzoru zwrócił się również do Urzędu Miasta Krakowa o wypożyczenie akt administracyjnych sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, prowadzonej przez Sąd Wojewódzki w Krakowie Wydział I Cywilny pod sygn. akt [...], dotyczącej działki nr [...], której część wywłaszczona została kwestionowanym orzeczeniem z dnia 31 października 1961 r. Nie odnaleziono archiwalnych akt wywłaszczeniowych, które pozwoliłyby odtworzyć pełen przebieg postępowania wywłaszczeniowego oraz dokonanie kompleksowej oceny jego prawidłowości. Minister stwierdził, iż pozyskane w wyniku przeprowadzonej kwerendy akta archiwalne zawierają jedynie szczątkowe dokumenty dotyczące przedmiotowego postępowania, wśród których znajduje się uwierzytelniona kopia kwestionowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z 31 października 1961 r., orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Krakowie z 20 października 1959 r. nr Sa.V/1/86/58 i zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej z 6 listopada 1957 r. Treść kwestionowanego orzeczenia z 31 października 1961 r. oraz orzeczenia z 20 października 1959 r. wskazuje, że celem wywłaszczenia była realizacja narodowych planów gospodarczych w zakresie budownictwa mieszkaniowego. Wywłaszczenia dokonano na potrzeby budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" wraz ze szkołą, przedszkolem, żłobkiem, ośrodkiem zdrowia oraz garażami ze stacją obsługi itp., co spełniało cel, o którym mowa w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 5, poz. 32), niezbędność wywłaszczenia na wskazany cel potwierdzało zaświadczenie lokalizacji szczegółowej nr [...] z 6 listopada 1957 r. znak [...]. Minister zwrócił także uwagę, że organ wywłaszczeniowy w uzasadnieniu orzeczenia z 20 października 1959 r. wskazał, że przy doręczaniu pism (zawiadomienie o wszczęciu postępowania i rozprawie) stosował tryb obwieszczeń. Wskutek wniosku T.Ż. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rozwoju i Technologii (jako właściwy w sprawie - Dz. U. z 2021 r. poz. 1945), uchylił w całości decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 2 września 2021 r. i umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, iż organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy, zaistniałe po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji. W kontekście powyższego, istotne znaczenie miało wejście w życie, z dniem 16 września 2021 r., przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491 - k.p.a.). Organ wyjaśnił, iż przepisem art. 1 ww. ustawy do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: "§ 3. Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, A o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Jednocześnie w art. 2 ust. 1 nowelizacji k.p.a. przewidziano, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie w.w. ustawy, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu nadanym w.w. ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Z uwagi zatem, iż przedmiotowa sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, albowiem od decyzji organu I instancji z dnia 2 września 2021 r. T.Ż. złożył w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, zastosowanie w sprawie znajduje dodany ustawą § 3 art. 158 k.p.a. Organ mając bowiem na uwadze treść przepisu przejściowego zawartego w art. 2 ust. 1 nowelizacji k.p.a., obowiązany jest uwzględnić aktualne brzmienie art. 158 § 3 k.p.a. Powyższe zatem stanowi, iż wniosek ten został złożony ponad 30 lat po doręczeniu lub ogłoszeniu kwestionowanego orzeczenia Prezydium. To z kolei powoduje, iż brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę T.Ż. wniesioną na powyższą decyzję. Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 158 § 3 k.p.a. a także art. 2 ust. 1 znowelizowanej ustawy k.p.a., którym przewidziano, iż w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu nadanym ww. ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Ustawa wprowadza § 3 zgodnie z którym: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Ustawa ta weszła w życie w dniu 16 września 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Obowiązująca w niniejszym przedmiocie regulacja prawna jednoznacznie wskazuje zatem na brak możliwości dalszego merytorycznego rozpatrywania sprawy o ile nastąpił upływ 30 lat od daty uostatecznienia się kwestionowanego orzeczenia. W ocenie Sądu I instancji okoliczności sprawy jednoznacznie wpływają jednak na zasadność podniesionych w skardze zarzutów. Organ nie poczynił bowiem żadnych istotnych dla okoliczności sprawy ustaleń, w zakresie daty faktycznego doręczenia ówczesnym współwłaścicielom wywłaszczonej nieruchomości kwestionowanego orzeczenia czy daty jego ogłoszenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy. Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, iż niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, że dokument taki nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności, jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. W okolicznościach sprawy Minister nie poczynił w zakresie ustalenia daty (nawet przybliżonej) uostatecznienia się zaskarżonego orzeczenia Prezydium, stosownych ustaleń. Natomiast jak wynika z treści skargi, wnioskodawczyni Z.M., wiedzę o wydaniu wyżej wymienionego orzeczenia powzięła z akt ksiąg wieczystych. Organ nad tą okolicznością także się nie pochylił. A powyższe ustalenie, kiedy taki wpis został w istocie w księdze wieczystej, prowadzonej dla wywłaszczanej nieruchomości ujawniony, w ocenie Sądu ma o tyle znaczenie, gdyż powyższą datę (oczywiście w sytuacji braku innych dowodów) można uznać za datę (najpóźniejszą) uostatecznienia się decyzji Prezydium. Decyzja stanowiąca podstawę wpisu do księgi wieczystej musi być bowiem ostateczna (orzeczenie opatrzone klauzulą ostateczności). To z kolei stanowi, iż współwłaściciele wywłaszczanej nieruchomości musieli się z jej treścią zapoznać (poprzez jej doręczenie lub ogłoszenie w sposób w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. przewidziany). I ostatecznie, od tej właśnie daty należałoby liczyć upływ przewidzianego w wyżej powołanym przepisie - 30 letniego terminu. Sąd I instancji wskazał, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ odwoławczy winien był wszechstronnie przeanalizować okoliczności sprawy a także uzupełnić materiał dowodowy o inne dokumenty, w tym m.in. o uzyskanie stosownej informacji o dacie wpisu kwestionowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych w Krakowie z dnia 31 października 1961 r., do ówcześnie prowadzonej księgi wieczystej. W kontrolowanej sprawie wnioskodawczyni z przedmiotowym wnioskiem wystąpiła w 1996 r. Liczony od tej daty 30 letni termin jeszcze nie upłynął. Reasumując Sąd stwierdził, że w sprawie wydania decyzji administracyjnej organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tym samym naruszył przepis art 7 k.p.a., który formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności, a także art. 77 k.p.a. W ocenie Sądu doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uzasadniającego uchylenie wydanej przez organ II instancji decyzji. W skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Rozwoju i Technologii zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem prawa materialnego poprzez: a) błędną wykładnię art. 158 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż określony w ww. przepisie termin trzydziestu lat powinien być liczony od daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, iż jego bieg powinien być liczony od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanej decyzji, b) niewłaściwe zastosowanie art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ nadzoru nie poczynił żadnych istotnych dla sprawy ustaleń w zakresie daty faktycznego doręczenia ówczesnym współwłaścicielom wywłaszczonej nieruchomości kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 31 października 1961 r. lub daty jego ogłoszenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy; Skarżący kasacyjnie organ zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 133 § 1 in principio p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego przez organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, b) art. 141 §4 p.p.s.a. - w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez sformułowanie w pisemnym uzasadnieniu zapadłego orzeczenia nieprzekonujących wyjaśnień podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie oceny, że Minister nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie ustalenia (nawet przybliżonej) daty uostatecznienia się kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego, - w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. poprzez dopuszczenie się w uzasadnieniu wyroku niekonsekwencji rozumowania i przyjęcia dwóch przeciwstawnych zapatrywań dotyczących obliczania terminu 30 lat determinującego ewentualne umorzenie postępowania nieważnościowego z mocy prawa. - w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia nieuzasadnionych wniosków oraz błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru tej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu. - poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku niewykonalnych dla organu wskazań co do dalszego postępowania, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 158 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym naruszył przepisy postępowania o wpływie istotnym na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z nr DO.7.7613.367.2019.JT oraz na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę skarżący T.Ż. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty należy uznać za zasadne. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie tego przepisu należy wykazać, że sąd orzekał przy niekompletnym materialne dowodowym, bądź dokonywał ocen prawnych na podstawie innych dokumentów niż te składające się na akta sprawy przedstawionej przez organ przy skardze do sądu. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd administracyjny przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie kompletnych akt administracyjnych, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie, w której zapadła zaskarżona decyzja. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia ww. przepisu. (Zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2025 r. II OSK 616/24). Nie jest również naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. brak odniesienia sądu do części materiału dowodowego, jeżeli znajdował się on w aktach sprawy. Jak wynika z treści uzasadnienia Sąd I instancji dostrzegł podejmowane przez organy czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego sprawy. W ocenie Sądu I instancji czynności te były jednak niewyczerpujące. Sąd I instancji nie uchybił również art. 141 § 4 p.p.s.a.. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że spełnia ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a dostatecznie przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15. Lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku nie można skutecznie wytknąć motywom wyroku IV SA/Wa 961/23. Sąd I instancji nie jest obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może też służyć do skutecznego zakwestionowania wykładni prawa materialnego dokonanej przez sąd I instancji, czy zastosowania przez ten sąd prawa. Nie może również służyć do skutecznego kwestionowania prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji oceny materiału dowodowego, a do tego zdaje się zmierzać przedmiotowy zarzut. Co równie istotne, naruszenie tego przepisu, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., musi być na tyle poważne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten odnosi się wyłącznie do konstrukcji uzasadnienia, nie zaś poprawności przyjętych ocen i zastosowania prawa. Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 158 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy. Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie była wydana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja umarzająca na podstawie, jak wskazał w uzasadnieniu decyzji organ, art. 158 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Podstawową do rozstrzygnięcia kwestią dowodową jest zatem to, czy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z 31 października 1961r. o wywłaszczeniu części nieruchomości, zostało doręczone stronie postępowania i w jakiej dacie. Orzeczenie powyższe zostało wydane w uzupełnieniu orzeczenia z 20 października 1959 r. nr Sa.V/1/86/58 o wywłaszczeniu nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". W orzeczeniu z 1959 r. wskazano, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz rozprawie doręczone zostało właścicielom nieruchomości, których adresy były znane, zaś właścicieli oraz inne osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane zawiadomiono za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej. Również orzeczenie z 1961 roku w swej treści informuje o uprzednim zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia obejmującym m.in. nieruchomość M.B. i S.M., z 1958 roku oraz zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z 11 stycznia 1959 r. W księdze wieczystej powyższej nieruchomości nr [...] w dziale III widnieje wpis o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa. Wpisu dokonano w dniu 27 stycznia 1959 r. na podstawie wniosku z 11 grudnia 1958 r. Nie można w tej sytuacji przyjąć, jak twierdził Sąd I instancji, że nie są to dowody wystarczający do uznania, że orzeczenie z 1961 roku zostało doręczone. Stanowisko to abstrahuje bowiem od faktu, że zdarzenia te miały miejsce ponad 60 lat temu, a zgodnie z § 10 rozporządzenia RM z 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. nr 12, poz. 66), które obowiązywało do 1 stycznia 1984 r., okres przechowywania materiałów archiwalnych "w urzędach, instytucjach i organizacjach na szczeblu gromadzkim" wynosił 5 lat, co może uzasadniać brak dowodów doręczenia decyzji. Sąd I instancji nie rozważył sprawy na gruncie przepisów dekretu z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych lub na gruncie przepisów ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. z 2020 r., poz. 164). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej wynika natomiast, ze organy przeprowadziły szeroką kwerendę w poszukiwaniu akt postępowania wywłaszczeniowego zakończonego zarówno orzeczeniem z 31 października 1961 r. jak, i orzeczeniem z 20 października 1959 r. Poszukiwania przeprowadzono m.in. w Archiwum Zakładowym Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, Urzędu Miasta Krakowa oraz Archiwum Narodowym. W wyniku tych poszukiwań pozyskano jedynie dokumenty szczątkowe, w tym kopię orzeczenia z 1961 r. Doświadczenie życiowe wskazuje, że pozyskanie dodatkowych dokumentów z powodu upływu czasu jest mało prawdopodobne. Tym samym wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące do wymienionych wyżej zagadnień wymienione w pkt 2 lit. c skargi kasacyjnej należy uznać za zasadne. W takiej sytuacji konieczne było oparcie się na wszelkich innych dopuszczalnych dowodach (art. 75 § 1 k.p.a.), w tym na dowodach pośrednich, mając w szczególności na uwadze upływ czasu pomiędzy wydaniem decyzji z 1961 roku i decyzji zaskarżonej. W tej sytuacji należy wziąć pod uwagę treść samej decyzji wywłaszczeniowej. Charakter tej decyzji oraz skutki faktyczne i prawne jakie ona wywołuje są na tyle dotkliwe w sferze prawa własności, że nie sposób przyjąć by M.B., ówczesna właścicielka nieruchomości, nie wiedziała o toczącym się postępowaniu, jak również o wydanej decyzji, zwłaszcza, że przedmiotem wywłaszczenia była działka o powierzchni [...] m², stanowiąca ponad ¼ powierzchni ogólnej wywłaszczanej tą decyzją nieruchomości. Co więcej, na podstawie tej decyzji rozpoczęto budowę osiedla "[...]", a zatem skutki decyzji były widoczne również w sferze faktycznej. Z akt sprawy nie wynika ponadto, aby budowa na nieruchomości stanowiącej uprzednio własność M.B. była w jakikolwiek sposób kwestionowana. W aktach nie zachowały się jakiekolwiek pisma w tej sprawie. Nie przedstawił ich również skarżący. Na kanwie rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że doręczenie decyzji ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które zostaje podjęte w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (por. W. Chróścielewski, Akty kończące postępowanie, (w:) W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, s. 195-210). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08, uznał, że doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi, nawet w przypadku, gdy owemu podmiotowi przesłano tę decyzję "do wiadomości", powoduje, że decyzja taka weszła jednak do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Nie były to przy tym skutki "pozorne". Z kolei w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, jak również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2353/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (zob. np. wyrok NSA z 20 lutego 2014 r. II OSK 2259/12; wyrok NSA z 17 października 2017 r., II GSK 4055/16; wyrok NSA z 21 grudnia 2023 r., II GSK 1103/22). Nawet gdyby zatem przyjąć, że doręczenie orzeczenia w sprawie było wadliwe, nie oznacza to decyzja nie weszła do obrotu prawnego (patrz m.in. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1917/11; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12; wyrok NSA z 25 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1201/10). O tym, czy w konkretnej sytuacji doszło do wejścia decyzji do obrotu prawnego, decydują okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 268/07). Samo zakwestionowanie w skardze wniesionej do sądu wojewódzkiego skuteczności doręczenia orzeczenia z 1961 r. w szczególności w sytuacji gdy w aktach sprawy sprzed 60 lat brak jest dowodu jej doręczenia, nie może uzasadniać tezy, iż przedmiotowa decyzja nie została doręczona czy też nie została wprowadzona do obrotu prawnego. Całokształt materiału dowodowego wskazuje na tezę przeciwną. Tezę te potwierdza również okoliczność, że aż do czasu wniesienia skargi do Sądu I instancji, zarówno M.B. (zmarła w 1982 roku), jak również jej następczyni prawna A.K., nie kwestionowały braku doręczenia decyzji. Należy zatem przyjąć, że osoby bezpośrednio zainteresowane decyzję z 1961 roku otrzymały, a przynajmniej znały jej treść, skoro nie interweniowały w sprawie zajęcia ich nieruchomości, jak również prowadzonej tam budowy. Tym samym brak dowodu doręczenia (potwierdzenia odbioru) w aktach sprawy nie powoduje automatycznie uznania braku wprowadzenia decyzji administracyjnej do obrotu prawnego (zob. wyroki NSA z 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2817/15, 13 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2353/20, 13 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Analiza akt przedmiotowej sprawy pozwala na przyjęcie poglądu, iż organ, prowadząc postępowanie, prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawy, w szczególności zaś okoliczność doręczenia decyzji i wejścia będącej przedmiotem wniosku decyzji do obrotu prawnego, a w konsekwencji nie naruszył wskazywanych w uzasadnieniu Sądu I instancji przepisów art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. czego konsekwencją było prawidłowe zastosowanie w sprawie art. 158 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.