I OSK 269/22

Dnia 24 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Spółki z o. o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Go 688/21 w sprawie ze skargi B. Spółki z o. o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr SKO-1911/19-N/21 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 13 października 2021 r. oddalił skargę B. Spółki z o. o. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr SKO-1911/19-N/21 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Prezydent Miasta Z. decyzją z 26 sierpnia 2019 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości, w następstwie którego z nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni 2,4544 ha w obrębie nr [...] miasta Z., wydzielone zostały działki oznaczone numerami [...], [...], [...], [...] i [...]. Zawiadomieniem z 7 września 2020 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia wobec B. spółka z o.o. z siedzibą w G. (dalej: Spółka) opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, dokonanego na wniosek właściciela. Decyzją z 4 marca 2021 r. Prezydent Miasta Z., powołując się na art. 98a ust. 1, ust. 1a, art. 147, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, ze zm., dalej jako: u.g.n.), ustalił wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę 11.795,40 zł obciążając nią Spółkę. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem wyceny przed podziałem była nieruchomość niezabudowana oznaczona nr działki [...] o nieregularnym kształcie, obciążona służebnością przesyłu oraz pasem technicznym. W sąsiedztwie nieruchomości znajdują się zabudowa wielorodzinna oraz magazynowo-usługowa. Dostęp do nieruchomości odbywa się od strony ulicy [...]. Działka jest ogrodzona z trwającą budową budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Po podziale powstały działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Uznając, iż wycena sporządzona 12 listopada 2020 r. została dokonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, przyjęto ją jako właściwą odnośnie określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym określił wartość nieruchomości według stanu przed jej podziałem - na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tj. 26 sierpnia 2019 r. oraz według stanu po podziale - na dzień, w którym ww. decyzja stała się ostateczna tj. 13 września 2019 r. Z operatu szacunkowego wynika, że przed podziałem wartość nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] została określona na kwotę 5.880.006,00 zł. Wartość nieruchomości po podziale oznaczonej nr ewidencyjnymi działek [...], [...], [...], [...] i [...], została określona na kwotę 5.919.324,00 zł. W tym stanie rzeczy występuje różnica wartości przedmiotowej nieruchomości z tytułu jej podziału, a zatem jest materialnoprawna podstawa do naliczenia opłaty adiacenckiej. Wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, jaki nastąpił z tytułu podziału stanowi kwotę 39.318,00 zł. Przy zastosowaniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości 30%, opłata ta, zdaniem organu I instancji, wynosi 11.795,40 zł. Decyzją z 13 kwietnia 2021 r., po rozpoznaniu odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze utrzymało powyższą decyzję w mocy. Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła Spółka. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawiona w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wskazał, że w świetle art. 98a ust. 1 i 1b u.g.n. pozytywnymi przesłankami ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, są: 1) zatwierdzenie podziału nieruchomości decyzją ostateczną; 2) wzrost wartości nieruchomości wywołany podziałem nieruchomości; 3) obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Przesłanką negatywną jest natomiast upływ 3 lat od dnia, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W ocenie Sądu I instancji, na gruncie badanej sprawy bezspornym jest, że na mocy decyzji z 26 sierpnia 2019 r. Prezydent Miasta Z. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Z. przy ulicy [...] w obrębie [...] składającej się z działki nr [...] o pow. 2,4544 ha stanowiącej własność skarżącej Spółki. Wskutek podziału powstały działki o nr ewid. od [...] do [...], z czego działki o nr [...] i [...] z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne, [...] i [...] z przeznaczeniem na drogi wewnętrzne i parkingi oraz [...] z przeznaczeniem pod projektowaną trafostację. W uchwale Rady Miasta Z. nr [...] z 19 grudnia 20017 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości (Dz. Urz. Woj. [...]), w § 1 ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału na 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Uchwała niewątpliwie obowiązywała tak w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział części nieruchomości, jak i w dacie, gdy decyzja ta stała się ostateczna. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało także wszczęte we wrześniu 2020 r., a więc przed upływem trzech lat od dnia, kiedy stała się ostateczna decyzja podziałowa. Analizując kolejną z przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej jaką jest wzrost wartości nieruchomości, WSA wskazał, że dowodem w tym zakresie jest operat szacunkowy, sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że operat szacunkowy został w tej sprawie sporządzony zgodnie z wymogami formalnymi określonymi w Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., dalej jako: rozporządzenie) oraz nie zawiera wad prowadzących do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Strona skarżąca zakwestionowała wycenę działki nr [...] i [...], która przeznaczona została na drogi wewnętrzne. Kwestia ta omówiona została w operacie szacunkowym na stronie 5, 24 i 26. Działki te przeznaczone zostały na drogi wewnętrzne, a nie drogi publiczne jak podnosili skarżący, wobec czego rzeczoznawca majątkowy wycenił przedmiotową działkę prawidłowo, z uwzględnieniem § 36 ust. 1 rozporządzenia. Na drogę publiczną zgodnie z decyzją o podziale nie została przewidziana żadna z powstałych w wyniku podziału działek. Aby można było mówić o skutku, jaki przewiduje art. 98 ust. 1 u.g.n., z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne - pod drogi publiczne, a nie jedynie pod drogi jako ciąg komunikacyjny, który nie ma charakteru publicznego. Sąd I instancji za niezasadne uznał twierdzenia skarżącej Spółki, że do porównania rzeczoznawca przyjął nieruchomości niebędące nieruchomościami podobnymi względem nieruchomości wycenianych. Rzeczoznawca majątkowy przedstawił opis cechy "lokalizacja" i jego gradację i w tabelach dotyczących wyceny poszczególnych działek przedstawił zakres współczynników korygujących cenę średnią, a następnie w kolejnej tabeli przedstawił obliczenie sumy współczynników korygujących, co odpowiada przepisom rozporządzenia. W ocenie Sądu I instancji, nie jest zasadny także zarzut, że biegły zlekceważył wymóg korygowania cen ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. W konkluzji WSA uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania merytorycznej wartości operatu szacunkowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy został on sporządzony zgodnie z regułami, o których mowa w u.g.n. i rozporządzeniu, a skarżący nie przedstawili przeciwdowodu, który ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę poddawałby w wątpliwość. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej jego wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, oraz rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: rażące naruszenie prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie tj. art. 98a ust. 1b (zdanie ostatnie) u.g.n., polegające na pominięciu powołanej regulacji prawnej i w konsekwencji na uznaniu, iż na skutek podziału nieruchomości objętej postępowaniem doszło do zaistnienia przesłanki wynikającej z powołanego przepisu w postaci możliwości samodzielnego zagospodarowania wydzielonych działek, podczas gdy wydzielenie działek drogowych stanowiących drogi dojazdowe do budynków mieszkalnych usytuowanych na pozostałych dwóch działkach, służyło wyłącznie zabezpieczeniu dojazdu do budynków mieszkalnych, nie dając możliwości innego samodzielnego zagospodarowania wydzielonych działek, co tym samym przekłada się na brak wzrostu ich wartości, gdyż pełniąc funkcją pomocniczą dla funkcjonowania pozostałej części całej nieruchomości są nieruchomościami samodzielnie niezbywalnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego. W ramach podniesionego zarzutu niezastosowania art. 98a ust. 1b (zdanie ostatnie) skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość stanowiska przyjętego przez organ i zaakceptowanego przez Sąd I instancji, co do wzrostu wartości działek przeznaczonych pod drogę wewnętrzną, wskazując na brak możliwości ich samodzielnego zagospodarowania. Za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego kasator odnosi się w istocie do sfery ustaleń faktycznych dotyczących możliwego charakteru zagospodarowania konkretnej nieruchomości oraz jej wyceny. Nie jest to działanie skutecznie, bowiem prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Niezależnie od powyższych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, dokonywana w rozpoznawanej sprawie wycena przedmiotowej nieruchomości po podziale musi uwzględniać także działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne i parkingi. Wskazać bowiem trzeba, że stan prawny wytworzony wskutek podziału nieruchomości na mniejsze działki umożliwia obrót prawny działkami wchodzącymi w skład podzielonej nieruchomości, w tym działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. Natomiast okoliczność, że skarżący nie może przeznaczyć tych działek na inny cel niż wskazany w decyzji podziałowej nie oznacza, że powyższe działki "nie nadają się do samodzielnego zagospodarowania". W tych okolicznościach orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a.