I OSK 269/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 322/12 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A,B i C oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 11 października 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 322/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] maja 2012 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, B i C. Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: W dniu 11 maja 2010 r. do Starostwa Powiatowego w Głogowie wpłynęło pismo sędziego Sądu Rejonowego w Wołowie z wnioskiem o rozważenie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o skierowaniu A. K. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Uzasadniając wniosek podano, że u kierowcy stwierdzono chorobę psychiczną pod postacią zaburzeń urojeniowych. We wniosku powołano się na historię choroby oraz opinię psychiatryczną w sprawie III RNs 97/10 Sądu Rejonowego w Wołowie. W dniu 27 stycznia 2011 r. do Starosty wpłynął również wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Głogowie o skierowanie A. K. na badania lekarskie. Starosta Powiatu Głogowskiego wszczął postępowanie administracyjne i po zbadaniu dokumentów wskazanych w opisanych wnioskach, w dniu 11 marca 2011 r. wydał decyzję o skierowaniu A. K. na badania lekarskie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy, powołując się na przepisy art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.). Decyzją z [...] maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, po rozpoznaniu odwołania A. K. od decyzji Starosty Głogowskiego w sprawie skierowania na badania lekarskie, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z 19 października 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 374/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. K. na powyższą decyzję. Wyrok jest prawomocny. Następnie decyzją z [...] marca 2012 r. Starosta Głogowski orzekł o cofnięciu A. K. uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii A, B i C. W dniu 7 maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy utrzymało w mocy powyższą decyzję Starosty Głogowskiego. Organ II instancji powołał się na art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, według którego decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5 ustawy. Z tej regulacji wynika, że samoistną przesłanką cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym jest stwierdzenie, że kierujący pojazdem silnikowym nie poddał się badaniom, na które został skierowany przez starostę. Decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami jest więc skutkiem niezastosowania się do skierowania na badania lekarskie. Jej podjęcie nie może być uzależnione od ponownej oceny okoliczności faktycznych związanych ze skierowaniem na badania lekarskie, było to już bowiem przedmiotem oceny w ramach postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o skierowaniu na badania lekarskie oraz kontroli sądowej. W skardze na powyższą decyzję A. K. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, a ponadto o stwierdzenie, że decyzja z 11 marca 2011 r. o skierowaniu go na badania lekarskie została wydana z naruszeniem prawa. Podkreślił, że skierowanie na badania lekarskie po upływie 300 dni od powzięcia przez Starostę informacji z Sądu w Wołowie było czynnością podjętą po terminie, więc bezskuteczną w świetle § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w związku z art. 85 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 237 § 1 k.p.a.. Zarzucił, że decyzja z 11 maja 2011 r. nie spełnia wymogów formalnych, gdyż nie wydano jej, zgodnie z § 2 ust. 7 rozporządzenia, na druku według wzoru z załącznika nr 2 rozporządzenia, obejmującym jedynie badanie wzroku. Skoro więc wobec skarżącego istniały zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia, ale natury psychologicznej, to na badania w tym zakresie mógł go tylko skierować nie Starosta, lecz lekarz na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Pismem z dnia 11 października 2012 r. A. K. wniósł o zawieszenie postępowania sądowego ze względu na toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 11 marca 2011 r. o skierowaniu na badania lekarskie. Na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. WSA we Wrocławiu oddalił wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania. Kwestionowanym skarga kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę wskazując, że A. K. nie poddał się badaniu lekarskiemu, na które został prawomocnie skierowany w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, wobec czego Starosta na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 ustawy prawo o ruchu drogowym cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi. WSA podkreślił przy tym że zasadność skierowania skarżącego na badania lekarskie objęta jest powagą rzeczy osądzonej. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. prawomocne orzeczenie sądu wiąże strony i sąd, który je wydał, a także inne sądy i inne organy państwowe. W związku z tym organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły rozpatrywać zarzutów skarżącego wobec decyzji wydanych w postępowaniu w sprawie skierowania na badania lekarskie. W przekonaniu Sądu I instancji zaskarżona decyzja oraz utrzymana w mocy decyzja I instancji zostały wydana w jasnym, niebudzącym wątpliwości stanie faktycznym, polegającym na ustaleniu, że skarżący nie poddał się badaniom lekarskim, na które został skierowany prawomocną decyzją z dnia 11 marca 2011 r.. Cofnięcie prawa jazdy jest w świetle powołanego art. 140 ust. 1 pkt 4 prawa o ruchu drogowym koniecznym następstwem niepoddania się kierowcy badaniu lekarskiemu, na które został skierowany na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Sąd I instancji stwierdził także, że przed podjęciem zaskarżonych decyzji organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy sprawy, zgodnie z wymogami art. 77 § 1 k.p.a.. Decyzje zostały podjęte na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jak tego wymaga art. 80 k.p.a.. W sprawie nie były wymagane wiadomości specjalne, zatem organy orzekające nie zwróciły się do biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.). Ponadto zaskarżona decyzja II instancji oraz decyzja ją poprzedzająca spełniają wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., zawierają bowiem prawidłowe uzasadnienie faktyczne oraz uzasadnienie prawne z przytoczeniem przepisów prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. K., domagając się uchylenia tego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania. Formułując zarzuty naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przywołał skarżący kasacyjnie: - art. 56 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zawieszenie postępowania sądowego w sytuacji, gdy została wniesiona skarga o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Głogowskiego o skierowanie na badania lekarskie z 11 marca 2011 r.; art. 84 § 1 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała konieczność uzyskania wiedzy specjalnej w postaci dowodu z opinii biegłego, choć niewątpliwie taka konieczność istniała; art. 133 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie znacznej części materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze, a w konsekwencji uznanie, że Starosta zasadnie skierował A. K. na badania lekarskie, podczas gdy brak miarodajnych danych uzasadniających potrzebę skierowania skarżącego na dodatkowe badania lekarskie; - art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie wyszedł poza granice skargi, mimo że w niniejszej sprawie powinien był to uczynić, skarżący ma na względzie zwłaszcza formę decyzji o skierowaniu na badanie lekarskie oraz zakres badań określonych załącznikiem do rozporządzenia, wedle którego starosta jest uprawniony jedynie do skierowania na badania wzroku, natomiast na inne badania kieruje lekarz po zbadaniu pacjenta - art. 124 ust. 1 pkt 4. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego w postaci art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania na badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, nie poparty dokumentacją medyczną, stanowił wiarygodną informację o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia oraz § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami poprzez jego błędną wykładnie polegająca na przyjęciu, ze określony tam termin 30 dni na skierowanie na badania lekarskich jest terminem instrukcyjnym, podczas gdy jest to termin wiążący, w konsekwencji jego przekroczenie nie upoważnia Starosty do kierowania na badania po jego upływie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej A. K., nie zgadzając się z zaskarżonym wyrokiem w całości, powołał się na obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej został podniesiony zarzut naruszenia przepisu art. 56 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zawieszenie postępowania sądowego w sytuacji, gdy została wniesiona skarga o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Głogowskiego o skierowanie A. K. na badania lekarskie z 11 marca 2011 r.. Z akt sprawy sądowej wynika, że pismem z dnia 11 października 2012 r. skarżący kasacyjnie zwrócił się do WSA we Wrocławiu o zawieszenie postępowania sądowego ze względu na toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 11 marca 2011 r.. Na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. Sąd ten oddalił wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania, co zostało odnotowane w protokole. Stosownie do treści art. 56 p.p.s.a., w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Celem tego przepisu jest wyeliminowanie sytuacji, w której ten sam akt będzie podlegał weryfikacji w dwóch odrębnych trybach. Z jednej strony zostanie wobec niego wszczęte jedno z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, o których mowa w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 145 (wznowienie postępowania), art. 154 i art. 155 (uchylenie bądź zmiana aktu niedotkniętego wadami kwalifikowanymi), art. 156 (stwierdzenie nieważności), a także art. 161 (uchylenie lub zmiana w niezbędnym zakresie każdej decyzji ostatecznej, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa) oraz art. 163 (uchylenie bądź zmiana decyzji na podstawie przepisów szczególnych). Z drugiej zaś strony, przedmiotowy akt miałby być przedmiotem kontroli jego legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ustawodawca przyjął, że jeżeli w pierwszej kolejności wszczęte zostanie jedno z opisanych wyżej postępowań nadzwyczajnych, a następnie wniesiona skarga do sądu administracyjnego, to postępowanie sądowoadministracyjne obligatoryjnie podlega zawieszeniu do czasu zakończenia postępowania nadzwyczajnego toczącego się przed właściwym organem administracji publicznej. Jest to więc niewątpliwie regulacja wyjątkowa i stąd musi być interpretowana ściśle. Oznacza to, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 56 p.p.s.a. jest obowiązkiem sądu jedynie w przypadku, w którym przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, a także skutecznie wcześniej wszczętego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jest ta sama decyzja bądź postanowienie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie sądowej kontroli zostało poddane rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 7 maja 2012 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności, stanowiący podstawę żądania zawieszenia postępowania sadowego dotyczył decyzji Starosty Głogowskiego z dnia 11 marca 2011 r. o skierowaniu skarżącego na badanie lekarskie. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 56 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie jest, w przekonaniu NSA, niezasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 84 § 1 k.p.a., polegającego, w przekonaniu skarżącego kasacyjnie, na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała konieczność uzyskania wiedzy specjalnej w postaci dowodu z opinii biegłego, należy przypomnieć materialną podstawę kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, którą stanowi przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b Prawa o ruchu drogowym. Podkreślić należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie tego przepisu organ bada jedynie, czy w stosunku do danej osoby zostało wydane skierowanie na badania we wskazanym trybie i czy zobowiązany się temu badaniu poddał. W wypadku niepoddania się cofnięcie uprawnień jest obligatoryjne i przyjmuje formę decyzji administracyjnej. Przepis art. 140 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi bowiem, że w razie wystąpienia okoliczności wymienionych w tym przepisie, organ wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi. Na tę obligatoryjność wskazuje sformułowanie ,,wydaje", co jest równoznaczne z obowiązkiem wydania decyzji. Wobec tego uznać należy, że w postępowaniu o cofnięciu uprawnień na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy prawo o ruchu drogowym nie ma możliwości dokonywania ustaleń, czy istotnie istnieją przesłanki do skierowania na badania lekarskie, w szczególności przy pomocy opinii biegłych, co zarzuca autor skargi kasacyjnej. Postępowanie ogranicza się do stwierdzenia, czy decyzja została doręczona zainteresowanemu, czy zawierała właściwe pouczenie co do tego, jak winien postąpić skarżący i czy stawił się ona na badania. Punktem wyjścia dla postępowania poprzedzającego cofnięcie uprawnienia w trybie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym jest jedynie ustalenie faktyczne, że strona nie poddała się badaniu, na które została skierowana decyzją ostateczną. Ten fakt jest konieczną, ale zarazem wystarczającą przesłanką cofnięcia uprawnienia na mocy art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, co było przedmiotem kontroli w tym postępowaniu. Uwzględniając powyższe rozważania należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 84 § 1 p.p.s.a. poprzez niepowołanie w sprawie biegłego okazał się niezasadny. Chybiony jest także ostatni zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, w którym skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nie wyjściu poza granice skargi, mimo że w niniejszej sprawie Sąd powinien był to uczynić, celem skontrolowania zwłaszcza formy decyzji o skierowaniu na badanie lekarskie oraz zakresu badań. Także i w przypadku tego zarzutu należy stwierdzić, że kontroli Sądu I instancji podlegała jedynie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 7 maja 2012 r. w przedmiocie cofnięcia A. K. uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, B i C, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Głogowskiego 12 marca 2012 r.. Okoliczności dotyczące stanu faktycznego poprzedzającego wydanie decyzji Starosty Głogowskiego z [...] marca 2011 r. o skierowaniu A. K. na badania lekarskie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy, utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Legnicy z [...] maja 2011 r., takie jak forma decyzji o skierowaniu na badanie lekarskie oraz zakres badań zostały zbadane w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem z 19 października 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 374/11, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. K. na powyższą decyzję. Zasadnie zatem Sąd I instancji badając sprawę ograniczył się do kontrolowanego postępowania. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie został zebrany i oceniony w sposób prawidłowy, w związku z czym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 133 art. 3 § 1 p.p.s.a. nie jest uzasadniony. Nie mogły odnieść skutku także zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Umknęło autorowi skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji kontrolował decyzje wydane na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, a nie przywołanym w skardze kasacyjnej art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 2 ust. 6 wspomnianego w skardze rozporządzenia. Skoro Sąd Wojewódzki nie kontrolował zastosowania powyższych przepisów, nie mógł dokonać ich błędnej wykładni. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.