I OSK 2687/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od postanowienia Wojewódzkiego Sądu administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 249/14 odrzucającego skargę W.M. na uchwałę Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 3 października 2006 r., nr LIV/570/06 w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 249/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę W.M. na uchwałę Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 3 października 2006 r., nr LIV/570/06 w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych. Sąd I instancji wskazał, że W.M. pismem z dnia 29 stycznia 2014 r. skierował do Rady Miejskiej w Świdnicy wezwanie o uchylenie ww. uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy nr LIV/570/06 z dnia 3 października 2006 r. Rada Miejska w dniu 28 marca 2014 r. postanowiła nie uwzględnić wezwania, stwierdziła, że Świdnicki Rynek od 2006 r. jest drogą wewnętrzną na podstawie w/w uchwały. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W.M. powołał się na to, że jest właścicielem lokalu użytkowego pod adresem: Rynek [...] w Świdnicy, w którym prowadzi działalność gospodarczą. Przed podjęciem zaskarżonej uchwały miał wjazd i wyjazd do Rynku, który miał status drogi gminnej, z dwóch ulic posiadających także status dróg gminnych. Uchwała nr LIV/570/06 znacznie utrudniła mu dojazd do lokalu. Skarżący powołał następujące przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm., dalej także: u.d.p.), a mianowicie: art. 2 ust. 2, art. 19 ust. 2 pkt 4 w zw. z 7 ust. 1, art. 8, art. 10, art. 20, art. 39 ust. 1 pkt 1 i 6; a ponadto art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), których naruszenie uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Gmina w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że podstawowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma zagadnienie dopuszczalności wniesienia przez skarżącego skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Świdnicy nr LIV/570/06 z dnia 3 października 2006 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych. Powstaje pytanie, czy skarga w tej sprawie pochodzi od uprawnionego podmiotu. Skargę wniesiono na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594, dalej jako "u.s.g."). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Gmina stwierdziła, że skarga pochodzi od osoby niemającej legitymacji skargowej. Z tego względu, mając na uwadze treść art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") wniosła o oddalenie skargi z powodu jej wniesienia przez podmiot do tego nieuprawniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 lipca 2014 r. odrzucił skargę. Sąd I instancji wskazał, iż przedmiotem rozpoznania jest uchwała Nr LIV/570/06 Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 3 października 2006 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych, którą pozbawiono kategorii dróg gminnych ulice wymienione w uchwale. Jednocześnie postanowiła, że pozbawione kategorii dróg gminnych ulice, stanowić będą ogólnodostępne drogi wewnętrzne. Sąd I instancji wyjaśnił, iż przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego aktu Sąd jest obowiązany skontrolować (oprócz dopuszczalności skargi), czy skarga pochodzi od osoby uprawnionej do jej złożenia. Postępowanie sądowoadministracyjne bezwzględnie oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. Według art. 50 p.p.s.a. uprawniony do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1), uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Według art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten zawiera wszakże ust. 2, który stanowi, że przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Sąd I instancji wskazał, iż stosownie do stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w postanowieniu z dnia 26 czerwca 1992 r., II ARN 30/92 (niepubl.), przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. należy rozumieć tak, że nie jest możliwe rozpoznanie skargi w sprawie, w której orzekał już uprzednio sąd administracyjny i skargę oddalił, z tym zastrzeżeniem, że sąd orzekł merytorycznie w sprawie konkretnych interesów lub uprawnień naruszonych przez uchwałę, a nie orzekł jedynie w sprawie uchwały. Sąd Najwyższy stwierdził, że w razie wątpliwości na temat granic kognicji sądowej w sprawach dotyczących możliwości naruszeń opartych na przepisach prawa lub prawnych interesów obywateli muszą być rozstrzygane zgodnie z zasadą in dubio pro action. Zatem w razie wątpliwości należy zawsze przyjmować zasadę poszerzania, a nie zawężania granic kompetencji sądu. Sąd I instancji podzielił ten pogląd podkreślając, że przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. dotyczy wyłącznie przypadku, kiedy doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem z dnia 11 września 2013 r., w sprawie sygn. akt III SA/Wr 243/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na uchwałę Nr LIV/570/14 Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 3 października 2006 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych. Skarga w rozstrzygniętej sprawie była złożona przez osobę prywatną, będącą właścicielem nieruchomości położonej przy ul. Rynek w Świdnicy, która zarzuciła tej uchwale naruszenie jej interesów opartych o powołane przepisy ustawy drogach publicznych. Sąd rozpatrując skargę zbadał te przepisy i uznał, że nie wynika z nich możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącego. Wyczerpuje to zatem dyspozycję powołanego art. 101 ust. 2 u.s.g., której następstwem jest konieczność odrzucenia skargi przez Sąd. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 2 u.s.g. odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Rzecznik Praw Obywatelskich. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W uzasadnieniu podniesiono, że nieprawidłowe są ustalenia Sądu I instancji, który stwierdził, że w wyroku z dnia 11 września 2013 r. sygn. III SA/Wr 243/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zbadał przepisy uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 3 października 2006 r. w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych. W konsekwencji Sąd I instancji błędnie przyjął, iż oddalenie skargi ww. wyroku wyczerpuje dyspozycję art. 101 ust. 2 u.s.g. i skutkuje koniecznością wydania postanowienia odrzucającego skargę W.M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze treść art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała. Stosownie do regulacji przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego z tym, że stosownie do treści art. 101 ust. 2 ww. ustawy, przepisu ust. 1 nie stosuje się jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Dokonując wykładni powyższych przepisów należy przyjąć, że nie można wykluczyć skargi z art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, powoduje bowiem, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu strony skarżącej. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych konkretnego skarżącego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 181/09, Wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07). Mając powyższe na uwadze należy podzielić twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, iż w art. 101 ust. 2 u.s.g. ustawodawca wprowadził zasadę jednokrotnej możliwości przeprowadzenia sądowej kontroli legalności uchwały organu gminy podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej. Niedopuszczalne jest bowiem ponowne wniesienie skargi na tą samą uchwałę, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i po dokonaniu oceny legalności tej uchwały, skargę oddalił. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, zbadał już uchwałę pod kątem jej zgodności z prawem, nie ma więc potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli tego samego aktu normatywnego. Z treści art. 101 ust. 2 u.s.g. nie można zatem wyprowadzić wniosku, że każde oddalenie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę podjętą przez organ gminy skutkować będzie niedopuszczalnością wniesienia skargi na tę samą uchwałę przez inny podmiot. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że sąd administracyjny oddala skargę zarówno wówczas, gdy po zbadaniu legalności uchwały stwierdzi, że jest ona zgodna z prawem, jak i wtedy, gdy ustali brak legitymacji skargowej skarżącego z uwagi na to, że zaskarżona uchwała nie narusza jego interesu prawnego lub uprawnienia. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Sąd I instancji błędnie uznał, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 101 ust. 2 u.s.g. Bowiem wyrokiem z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 243/13 WSA we Wrocławiu nie orzekł merytorycznie w sprawie legalności uchwały Rady Miejskiej w Świdnicy w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych, kontrola sądu administracyjnego w tej sprawie ograniczyła się bowiem jedynie do zbadania kwestii dopuszczalności zaskarżenia uchwały przez skarżącego. W wyroku tym Sąd stwierdził, ze "skarżący nie wykazał istnienia prawnomaterialnego związku pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą polegającego na tym, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienie". Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Sąd I instancji niezasadnie uznał, że skarga W.M. jest niedopuszczalna w związku z tym, że w sprawie zachodzi szczególny przypadek powagi rzeczy osądzonej. W konsekwencji podjęcia orzeczenia o odrzuceniu skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny nie badał ewentualnego naruszenia zaskarżoną uchwałą indywidualnego interesu prawnego skarżącego w zakresie w jakim nie uczyniono tego we wcześniejszym postępowaniu sądowym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.