I OSK 267/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1172/22 w sprawie ze skargi A. M., I. M., M. M., D. M., Ł. M. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr DO.4.7613.19.2022.EK w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1172/22 uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr DO.4.7613.19.2022.EK w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Zaskarżonym wyrokiem uchylono decyzję Ministra Rozwoju i Technologii uchylającą decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 27 stycznia 2022 r. nr NWXIV.7581.9.3.2021 i umarzającą postępowanie przed organem wojewódzkim w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Chorzowie z dnia 16 lutego 1953 r. nr Sa.11.19/5/52 w części dotyczącej wywłaszczenia parceli nr [...] o pow. 124 m2. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że podstawowym sposobem zakończenia sprawy jest wydanie decyzji administracyjnej, merytorycznej (art. 104 § 1 k.p.a.) albo umarzającej postępowanie (art. 105 § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego "prawidłowy tok postępowania został przyjęty przez organ I instancji, który wydał decyzję o umorzeniu postępowania, a więc zakończył postępowanie w przepisanej prawem formie". Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ odwoławczy, uznawszy, iż zachodzą przesłanki umorzenia postępowania z mocy prawa, powinien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 27 stycznia 2022 r. Za wadliwe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd pierwszej instancji uznał rozstrzygnięcie organu odwoławczego, uchylające decyzję Wojewody i umarzające postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł Minister Rozwoju i Technologii, który na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. art. 127 § 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na: - uznaniu, że decyzja uchylająca decyzję umarzającą postępowanie, i jednocześnie umarzająca postępowanie pierwszej instancji, została wydana nieprawidłowo, gdyż powinna zostać wydana decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podczas gdy obydwa rodzaje rozstrzygnięć pod względem skutków materialnych i procesowych są tożsame; - błędnym uznaniu, iż organ II instancji nie może uchylić niewadliwej decyzji organu i instancji w celu poprawienia treści jej sentencji wskutek nieuwzględnienia zasady dwuinstancyjności postępowania, wedle której organ II instancji nie dokonuje oceny legalności decyzji organu I instancji, lecz ponownie rozstrzyga sprawę z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy; 2. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako "nowelizacja k.p.a.) w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.'', przez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, iż umorzenie postępowania na mocy ww. przepisu wymaga potwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że skutek ten następuje z mocy prawa, a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji k.p.a., jak i w samym k.p.a. do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania; 3. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ powinien umorzyć postępowanie (w formie decyzji), które wcześniej uległo umorzeniu z mocy samego prawa; 4. art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wystarczającą podstawę do wydania przez organ decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa stanowi potrzeba zapewnienia stronom postępowania możliwości domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy, natomiast organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, a ponadto strony posiadają możliwość domagania się kontroli działalności administracji publicznej poprzez składanie skarg na bezczynność organu; Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niespójne i niezrozumiałe uzasadnienie tezy, iż organ I instancji "zakończył postępowanie w przewidzianej prawem formie", podczas gdy organ II instancji, wydając rozstrzygnięcie powodujące ten sam skutek (tj. umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji) postąpił nieprawidłowo; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że uchylenie decyzji umarzającej postępowanie z jednoczesnym umorzeniem postępowania pierwszej instancji stanowi całkowicie odmienne rozstrzygnięcie od utrzymania w mocy decyzji umarzającej postępowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, iż wybór odmiennego (niż preferowany przez Sąd) sposobu rozstrzygnięcia przez organ miał wpływ na wynik sprawy; 3. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492; dalej: "p.u.s.a.") przez wykroczenie poza zakres kognicji sądów administracyjnych, co przejawia się w uchyleniu decyzji organu z powodu zastosowania innego niż preferowane przez Sąd brzmienia sentencji decyzji, w przypadku gdy to organ decyduje o treści sentencji, zaś Sąd może uchylić decyzję tylko w przypadku jej niezgodności z prawem, nie zaś w przypadku sformułowania sentencji w sposób odmienny od oczekiwań Sądu; 4. art 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. przez uchylenie się od oceny prawidłowości ustaleń i oceny prawnej organów obydwu instancji w kwestii zaistnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek umorzenia postępowania z mocy prawa wynikających z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. 5. art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak sformułowania oceny prawnej w kluczowej dla sprawy kwestii, tj. w kwestii zaistnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek umorzenia z mocy prawa postępowania nadzorczego na mocy art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a,; Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 06 kwietnia 2022 r. nr DO-1V.7613.19.2022.EK; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (art. 176 § 2 p.p.s.a.). W odpowedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć jej zarzuty tylko w części okazały się zasadne. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są częściowo trafne. Na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W badanym przypadku skarga kasacyjna zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt1 lit. c p.p.s.a. słusznie powiązała z zarzutem naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazując, że w okolicznościach badanej sprawy błędnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że uchylenie przez organ II instancji decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie postępowania - w sytuacji, gdy organ I instancji również umorzył postępowanie administracyjne, ale z innych przyczyn - nastąpiło z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wymaga zatem nie tylko wskazania przepisów proceduralnych, którym organ uchybił, ale również wykazania prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów proceduralnych na wynik - sprawy administracyjnej - której dotyczy złożona skarga. W badanym przypadku Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że Minister naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nietrafnie jednak stwierdził, że – w tym konkretnym przypadku – uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Uchylając decyzję Wojewody Śląskiego, Minister zakwestionował w istocie istnienie podstawy prawnej do wydawania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego przez organ I instancji i z tej przyczyny uchylił decyzję umarzającą postępowanie administracyjne, a jednocześnie sam zadecydował o umorzeniu tego samego postępowania, z tym że z innym uzasadnieniem. Dokonując oceny stwierdzonych nieprawidłowości na etapie postępowania drugoinstancyjnego, należało uwzględnić, że celem przepisów procesowych jest skonkretyzowanie stosunku materialnoprawnego w ramach postępowania administracyjnego. Przepisy te nie mają wartości samoistnej i nie są celem, lecz narzędziem postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2021 r. sygn. II OSK 246/21). Zasadnie zatem w pkt II.2 skargi kasacyjnej wytknięto, że błędnie ocenił Sąd pierwszej instancji, jakoby stwierdzone uchybienie miało mieć wpływ na wynik tej konkretnej sprawy administracyjnej. Pomimo naruszenia przez Ministra przepisów proceduralnych i błędnego uzasadnienia jego decyzji, postępowanie zostało zakończone prawidłowo - decyzją o umorzeniu postępowania. Rzeczą organów było ocenić, czy prawidłowe było zakończenie postępowania zainicjowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Chorzowie z 16 lutego 1953 r. decyzją umarzającą. Wojewoda Śląski słusznie podstaw do wydania takiej decyzji upatrywał w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491 - dalej jako: "Nowela k.p.a."), który stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Jak konsekwentnie już aktualnie się przyjmuje, przepis art. 2 ust. 2 Noweli k.p.a., w żadnej części dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" [...], czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (Teza: W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26; por. również postanowienia NSA: z dnia 10 sierpnia 2022 r. I OSK 716/22, z dnia 11 października 2022 r. I OSK 1602/22, z dnia 19 października 2022 r. I OSK 1546/22, z dnia 12 kwietnia 2023 r. I OSK 1933/22, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, decyzja taka musi zawierać zdefiniowane prawem cechy konstytutywne, których nie posiada zwykłe pismo. W rozpatrywanej sprawie nie ma sporu co do tego, że orzeczenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Chorzowie z 16 lutego 1953 r. znajdowało się w obrocie prawnym i stanowiło podstawę wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej w 1958 r. W celu dokonania oceny, czy dane postępowanie nieważnościowe zostało umorzone konieczne jest zawsze poczynienie ustaleń faktycznych. Przepis art. 2 ust. 2 Noweli k.p.a., w żadnej części dyspozycji nie zwalnia przy tym organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem jednej z przewidzianych ustawą kodeks postępowania administracyjnego decyzji. Dlatego też niezasadnie skarga kasacyjna stawia zarzuty sformułowane w jej pkt I.1 - 4. Niezasadne również pozostają zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 2 ust. 2 Noweli k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. (pkt. II.1, II.4 i II.5 skargi kasacyjnej). Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - będącego przepisem procesowym - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu wpływ ewentualnego naruszenia wymogów uzasadnienia, skargą kasacyjną wykazany nie został. Zakres koniecznych rozważań sądu wyznaczają przesłanki zawarte w przepisach prawa. W badanej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego nie jest ani ogólnikowe, ani lakoniczne. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt. II.1, II.4 i II.5 sprowadzają się w istocie do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, co istnienia podstaw prawnych do orzekania w drodze decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w przypadkach o których mowa w art. 2 ust. 2 Noweli k.p.a. oraz kwestii wpływu stwierdzonego przez Sąd pierwszej instancji uchybienia na wynik sprawy. Polemika ze stanowiskiem Sądu I instancji nie może jednak uzasadniać zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono też naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. (pkt. II.3 skargi kasacyjnej). Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki, co do zasady, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W badanym przypadku zarzut ten został powiązany z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Do naruszenia wskazanych przepisów mogłoby zatem dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej, bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188, orzekł jak w sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.