I OSK 2659/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2019 r. sygn. I SA/Wa 2029/18 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2029/18, po rozpoznaniu skargi D. K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2018 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej D. K. zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2018 r. ustalił od D. K. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w Warszawie przy ul. B., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2, na skutek jej podziału zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] września 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w celu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału przeprowadzono dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego. Operat sporządzony przez rzeczoznawcę M. B., stanowiący podstawę określenia wysokości opłaty adiacenckiej, został uznany za zgodny z przepisami prawa. Jeśli zaś chodzi o operat przedłożony przez stronę, sporządzony przez rzeczoznawcę A. L., stwierdzono, że został on sporządzony dla celów postępowania odwoławczego, a nie przed organem I instancji i zawiera błędy powodujące, że nie jest on spójny ani logiczny. Odwołanie od powyższej wniosła D. K. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie jako dowód zostały dopuszczone dwa operaty szacunkowe - jeden sporządzony na zlecenie organu I instancji, drugi operat sporządzony w toku postępowania z inicjatywy strony. W operatach tych jako cel wyceny wskazano oszacowanie wartości rynkowej gruntu przed podziałem i po podziale w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości. Z operatu sporządzonego na zlecenie organu I instancji wynikało, że wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem została oszacowana na kwotę [...] zł a po podziale na kwotę [...] zł. Z kolei z operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. L. wynikało, że wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem została oszacowana na kwotę [...] zł, a po podziale na kwotę [...] zł. Zdaniem SKO operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkową A. L. nie jest spójny ani logiczny. Po pierwsze w tabeli na stronach [...] analizowanego operatu zatytułowanej "Działki o powierzchni [...] m2 do [...] m2" w pozycji [...]. wskazana została cena 1 m2 w wysokości [...] zł, podczas gdy podział wskazanej w pozycji [...] ceny nieruchomości ([...] zł) przez wskazaną tam jej powierzchnię ([...] m2) daje wynik [...] zł/m2. W tej samej tabeli w pozycji [...] wskazana została cena 1 m2 w wysokości [...] zł, podczas gdy podział wskazanej w pozycji [...]. ceny nieruchomości ([...] zł) przez wskazaną tam jej powierzchnię ([...] m2) daje wynik [...] zł/m2, który to wynik został przez rzeczoznawcę zaokrąglony "w dół". Ponadto w tabeli na stronach [...] dotyczącej określenia wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem, wpisano niezgodną z tabelą na str. [...], dotyczącą nieruchomości przyjętych do porównań w aspekcie cech cenotwórczych, ocenę cechy "Dostępność komunikacyjna i do infrastruktury technicznej" (poz. 3) dla działki [...], przez co został wypaczony wynik końcowy. W tabeli na str. [...] przedstawiającej nieruchomości przyjęte do porównań w aspekcie cech cenotwórczych działce ewidencyjnej nr [...] w zakresie cechy cenotwórczej "dostępność komunikacyjna i do infrastruktury technicznej" przypisana została wartość "dobra" z trzech możliwych do przyjęcia – "dobra", "przeciętna", "słaba". W tabeli na stronach [...] zawierającej analizę porównawczą w aspekcie cech cenotwórczych działce ewidencyjnej nr [...] w zakresie cechy cenotwórczej "dostępność komunikacyjna i do infrastruktury technicznej" przypisana została wartość "brak dostępu do drogi publicznej, jest dostęp do infrastruktury «przeciętna»". W tabeli na stronach [...] analizowanego operatu również wpisano niezgodną z kwalifikacją cech cenotwórczych znajdującą się w tabeli na stronie [...] wartość cechy "dostęp do środków komunikacji miejskiej, handlu i usług" dla działki ewidencyjnej nr [...], przez co został wypaczony wynik końcowy. W tabeli na stronie [...] zawierającej kwalifikację cech cenotwórczych ustalono następujące wartości dla cechy "dostęp do środków komunikacji miejskiej, handlu i usług": "dobry", "przeciętny", "słaby". W tej samej znajdującej się na stronach [...] zawierającą analizę porównawczą w aspekcie cech cenotwórczych działce ewidencyjnej nr [...] w zakresie cechy cenotwórczej "dostęp do środków komunikacji miejskiej, handlu i usług" przypisana została wartość "dobry/słaby dla handlu". Powyższe dobitnie wykazuje, że przyjęto oceny niezgodne z przyjętą wcześniej skalą. Dalej w tabeli dotyczącej określenia wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem zamieszczoną na stronie [...] tego operatu wpisano niezgodną z klasyfikacją cech cenotwórczych dla działek o pow. powyżej [...] m2 (znajdującą się w tabeli na str. 13) wartość kwotową cechy "kształt działki" dla działki porównawczej położonej przy ul. C., przez co został wypaczony wynik końcowy. W tabeli na stronie [...] zawierającej kwalifikację cech cenotwórczych ustalono następujące wartości dla cechy "kształt działki": "bardzo dobry", "dobry", "słaby". Wartościom tym odpowiadał, zgodnie z tabelą na stronie [...] (poz. [...]) następujący kwotowy wpływ na wartość: [...] zł i [...] zł. W tabeli na stronach [...] zawierającej analizę porównawczą w aspekcie cech cenotwórczych działce ewidencyjnej nr [...] w zakresie cechy cenotwórczej "kształt działki" (poz. 5) przypisana została wartość "słaby", zaś działce porównawczej przy ul. C. wartość "bardzo dobry". Różnicy pomiędzy wartościami cechy cenotwórczej "kształt działki" dla oceny "słaby" i "bardzo dobry" powinna odpowiadać kwota [...] zł, a nie [...] zł. Wobec powyższego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę A. L. jako niezgodny z przepisami prawa, nie został uznany za dowód wzrostu wartości nieruchomości powstałego w efekcie jej podziału. Z kolei, wbrew stanowisku strony odwołującej się operatowi sporządzonemu na zlecenie organu, organ odwoławczy nie mógł zarzucić takich błędów przy jego sporządzeniu, które dyskwalifikowałyby ten operat. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła m.in. brak zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości rozbieżnych operatów szacunkowych sporządzonych na zlecenie skarżącej jak i na zlecenie organu administracyjnego, błędne uznanie, że sporządzony na zlecenie organu administracji publicznej operat szacunkowy z [...] stycznia 2018 r. jest spójny, logiczny i wiarygodny, podczas gdy zawiera on szereg wymienionych w skardze błędów oraz uznanie, że sporządzony na zlecenie skarżącej operat szacunkowy z [...] marca 2018 r. jest błędny i zawierał nieścisłości, podczas gdy występujące w nim oczywiste omyłki pisarskie nie miały wpływu na wynik końcowy oszacowania. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2029/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie wydane w sprawie decyzje. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że organy naruszyły art. 157 ust. 4 u.g.n. Sąd I instancji wyjaśnił, że operat z dnia [...] stycznia 2018 r. sporządzony przez M. B. określał wartość nieruchomości przed podziałem na [...] zł, a po podziale na [...] zł. Różnica, od której ustalano opłatę adiacencką, wynosiła więc [...] zł. Z kolei z operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. L. wynikało, że wartość nieruchomości przed podziałem została oszacowana na [...] zł, a po podziale na [...] zł. Różnica wynosiła więc [...] zł. Z porównania tych operatów wynikało, że oszacowana w nich wartość nieruchomości przed podziałem różni się w przybliżeniu o około [...] zł, a po podziale o ok. [...] zł, w konsekwencji czego różnica w wartości nieruchomości przed i po podziale też różni się (w przybliżeniu) o około [...] zł. W każdym przypadku są to różnice znaczne, jeśli chodzi o rząd wielkości, istotne z punktu widzenia strony postępowania, zobowiązanej do uiszczenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem sądu I instancji, w takiej sytuacji, kiedy już przed wydaniem decyzji w I instancji organ dysponował obydwoma powyższymi operatami (bez znaczenia jest, że w operacie z dnia [...] marca 2018 r. wspomniano, że został on wykonany dla celów postępowania odwoławczego) o tak znacznych różnicach w oszacowaniu wartości nieruchomości, to obowiązkiem organu było wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych, w trybie art. 157 ust. 4 u.g.n. Było to tym bardziej wskazane, że wartość dowodowa drugiego z operatów budziła zastrzeżenia organu, ale w takich okolicznościach nie można było stwierdzić, czy wątpliwości te były uzasadnione. Co prawda stosownie do art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1, to jednak zdaniem sądu w przypadku tak znacznych różnic organ powinien skorzystać z trybu, o jakim mowa w art. 157 ust. 4 u.g.n. W zaleceniach dla organu Sąd podał, że organ ustali, czy możliwe jest uzyskanie klauzuli aktualizacyjnej dla operatów, których ważność już wygasła (zob. art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.), a jeśli tak, to przed rozstrzygnięciem sprawy organ powinien wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych z dnia [..] stycznia 2018 r. i z dnia [...] marca 2018 r., w trybie art. 157 ust. 4 u.g.n. Jeśli zaś rzeczoznawcy majątkowi nie potwierdzą (w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n.), że operaty dotychczasowe zachowały swoją aktualność, konieczne będzie sporządzenie nowego operatu szacunkowego określającego wartości nieruchomości (przed podziałem i po podziale) Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 157 ust. 4 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie istnienia konieczności realizacji obowiązku poddania ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych operatu szacunkowego, z powodu istnienia rozbieżności w operatach sporządzonych na zlecenie organu oraz strony postępowania, podczas gdy obowiązek poddania ocenie operatu istnieje w istocie w sytuacji, gdy w ramach swobodnej oceny dowodów, która wynika z posiadanych kompetencji organu, organ ten - w tym Kolegium - stwierdzi, że żadnemu z tych operatów nie można zarzucić błędów formalnych, które podważałyby ich wartość dowodową oraz 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego, skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy polegającej na pominięciu, że organy orzekające w niniejszej sprawie, w oparciu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., dokonały swobodnej oceny zarówno operatu sporządzonego na zlecenie organu oraz na zlecenie skarżącej i wyniku tej oceny uznały, że operat sporządzony na zlecenie skarżącej zawiera błędy formalne, które podważają jego wartość dowodową, co z kolei wykluczało konieczność zastosowanie przez organy, w tym Kolegium, z trybu, o którym mowa w art. 157 ust. 4 u.g.n., oraz pominęły, że koszty sporządzenia opinii przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, są na tyle wysokie, że w okoliczności niniejszej sprawy, mogłyby przewyższyć wartość samej opłaty adiacenckiej i tym samym doprowadzić do naruszenia zasady ekonomiki procesowej, o której mowa w art. 12 k.p.a., przy uwzględnieniu, że organy dokonały oceny formalnej obu operatów i stwierdziły, że operat sporządzony na zlecenie skarżącej zawiera błędy formalne, które podważają jego wartość dowodową; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku polegającą na tym, że w uzasadnieniu tego wyroku nie wskazano, czy ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych podlega wyłącznie operat sporządzony na zlecenie organu, czy też ocenie tej podlega również operat przedstawiony przez skarżącą, a ponadto czy koszty sporządzenia tej oceny, czy też ocen, poniesie organ, czy skarżąca, co w konsekwencji prowadzi do tego, że w skarżonym wyroku brak jest istotnych, pełnych wskazań co do dalszego postępowania organu. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej oceny wydanych przez organy administracji decyzji słusznie uznając, że zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy nie był wystarczający do poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie prawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, gdyż wymagał uzupełnienia o ocenę prawidłowości sporządzonych operatów szacunkowych przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Okoliczność, że z mocy art. 146 u.g.n. wysokość opłaty adiacenckiej ustala się na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego nie wyłącza możliwości kwestionowania przez stronę ustaleń operatu sporządzonego na zlecenie organu, a zwłaszcza nie pozbawia strony możliwości złożenia operatu sporządzonego na jej zlecenie. Strona może zakwestionować prawidłowość oszacowania wartości (wyceny) nieruchomości, przedstawiając kontroperat wskazujący inną wartość oszacowania, a w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego, w szczególności wynikających z kontroperatu dostarczonego przez stronę, organ powinien podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości, wykorzystując przewidzianą w art. 157 u.g.n. możliwość zewnętrznej weryfikacji operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Jak bowiem stanowi art. 157 ust. 4 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2018 r., II OSK 1124/16 wyjaśnił, że pod pojęciem "rozbieżności", należy rozumieć istotne różnice między wycenami w operatach szacunkowych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sporządzonym bez zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., została przedstawiona należyta argumentacja w kwestii konieczności zastosowania w sprawie art. 157 ust. 4 u.g.n., wraz ze stosownymi wyliczeniami obrazującymi istotne różnice między wycenami dokonanymi w obu operatach. Ponieważ argumentację tę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela zbędne jest ponowne jej przytaczanie. Należy jednak podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie konieczność zastosowania art. 157 ust. 4 u.g.n. wynika nie tylko z istniejących istotnych różnic między wycenami w obu operatach szacunkowych, ale także z oceny tych operatów jakiej dokonał organ w zaskarżonej decyzji. Wprawdzie ma rację Kolegium stwierdzając, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), a zatem jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Jednak dokonywana przez organ administracji ocena na podstawie art. 80 k.p.a. wartości dowodowej operatu szacunkowego, nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Konieczne jest odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu. Obejmuje ona zakres wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego, a zatem merytoryczny zakres operatu szacunkowego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał wprawdzie na matematyczne błędy w operacie z dnia [...] marca 2018 r., jednak w skardze do Sądu strona wskazała, że błędy te mają charakter omyłek pisarskich, które nie miały wpływu na wynik końcowy oszacowania. Z kolei w tej skardze podniesiono konkretne zarzuty merytoryczne w stosunku do przyjętego przez organy operatu z [...] stycznia 2018 r. Nie ma zatem racji skarżące kasacyjnie Kolegium twierdząc, że dokonało wystarczającej oceny obu operatów, gdyż taka ocena wymaga wiedzy specjalistycznej, której nie posiada ani Kolegium, ani sąd. Niezrozumiałe jest przy tym zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenie, że przyjęty w operacie z dnia [...] marca 2018 r. wzrost wartości nieruchomości po podziale o zaledwie 1% jest "wartością niezgodną z zasadami logicznego rozumowania i wskazaniami doświadczenia życiowego". Wprost przeciwnie, zasady logicznego rozumowania i wskazania doświadczenia życiowego pozwalają stwierdzić, że nie w każdym przypadku podział nieruchomości powoduje znaczny wzrost jej wartości, a w wyjątkowych przypadkach może się nawet zdarzyć, że podział nieruchomości spowoduje zmniejszenie jej wartości. Reasumując, zaniechanie poddania operatów ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, wobec stwierdzenia znacznych rozbieżności w oszacowaniu wartości nieruchomości, których wyjaśnienie wymaga wiadomości specjalnych, narusza reguły postępowania określone w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podobnie jak i zarzut naruszenia art. 157 ust. 4 u.g.n., nie były więc usprawiedliwione. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.