I OSK 2635/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.P. i R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 250/23 w sprawie ze skargi T.P. i R.P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 3 marca 2023 r., nr NRŚ-OR.7536.15.2020.ASi w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 250/23, oddalił skargi T.P. i R.P., zwanych dalej "skarżącymi" lub "skarżącymi kasacyjnie", na decyzję Wojewody Dolnośląskiego, zwanego dalej "Wojewodą", z dnia 3 marca 2023 r., nr NRŚ-OR.7536.15.2020.ASi, w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wnieśli T.P. oraz R.P. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", poprzez utożsamienie samego złożenia propozycji (oferty) przez inwestora z przeprowadzeniem rokowań, o których mowa w tym przepisie, podczas gdy propozycja ta (oferta) miała w istocie charakter pozorny, była obiektywnie niemożliwa do przyjęcia i miała w oczywistym zamierzeniu prowadzić do jej odrzucenia, co powinno prowadzić do uznania, że rokowania w rzeczywistości nigdy się nie odbyły, co więcej rokowania te dotyczyły ustanowienia służebności przesyłu, a nie zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego błędnie uznano, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, podczas gdy propozycja inwestora (oferta) dotyczyła ustanowienia służebności przesyłu, a nie zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości i miała ona charakter pozorny, gdyż przedstawione propozycje były obiektywnie niemożliwe do przyjęcia i miały w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia; b) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego naruszono zasadę swobodnej oceny dowodów, w której ustalono, że wszczęcie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 9 marca 2020 r. przez Starostę Górowskiego poprzedzały rzeczywiste rokowania stron, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ bezpodstawnie przyjął, że zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania i wydania decyzji. Skarżący kasacyjnie w oparciu o powołane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 3 marca 2023 r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Górowskiego z dnia 9 marca 2020 r., ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, jednak treść podniesionych zarzutów dowodzi, że zasadniczym przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest sposób przeprowadzenia rokowań między inwestorem a skarżącymi. Stosownie do treści art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, za wyjątkiem obligatoryjnego ich zainicjowania. Ustawodawca nie formalizuje także momentu zakończenia rokowań, wobec czego mogą one zostać zakończone w dowolnym czasie, np. w sytuacji, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron, brak jest szans na zawarcie porozumienia. Podkreślić w tym miejscu też trzeba, że istotą rokowań jest ich dobrowolność i swoboda w przedstawianiu drugiej stronie swojej propozycji. Nie jest więc możliwe ani kontrolowanie w tym przypadku przez organ a tym bardziej przez sąd administracyjny stron prowadzących owe uzgodnienia, ani też wymaganie od nich, by negocjacje te spełniały jakieś bliżej nieokreślone warunki. Jeżeli strony poinformują się o wzajemnych stanowiskach i uznają propozycję drugiej strony za "nie do przyjęcia", należy uznać, że w takim przypadku rokowania miały miejsce, ale nie doprowadziły do wspólnego uzgodnienia wysokości należnego właścicielowi nieruchomości odszkodowania. Organ administracji – a za nim również sąd administracyjny – ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy inwestor - przed złożeniem wniosku inicjującego postępowanie w przedmiocie wydania opisanej na wstępie decyzji – czterokrotnie (pisma z dnia 17 sierpnia 2018 r., 27 września 2018 r., 11 września 2019 r. oraz z 4 grudnia 2019 r.) wystąpił do skarżących z propozycją ustanowienia służebności przesyłu i wysokości wynagrodzenia z tego tytułu. Co prawda propozycje składane przez inwestora były jednostronne, jednak wynikało to z faktu, że skarżący nie reagowali na powyższe pisma. Dlatego słusznie Sąd I instancji uznał, że taki stan rzeczy nie stanowi podstawy do uznania, iż rokowań nie przeprowadzono. Jak wyżej wskazano, strony rokowań nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie propozycji. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy w wyniku rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy te rokowania zakończyć. W analizowanym przypadku inwestor w ostatnim piśmie z dnia 4 grudnia 2019 r. poinformował skarżących o konieczności zakończenia negocjacji w związku brakiem możliwości dobrowolnego ustanowienia służebności przesyłu pomiędzy stronami. Wobec braku reakcji skarżących na propozycje składane przez inwestora miał on podstawy do zakończenia rokowań i złożenia wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaproponowanie zawarcia umowy o ustanowienie służebności przesyłu wyczerpuje znamiona przeprowadzenia rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. Skarżący właściciele nieruchomości czterokrotnie nie zareagowali na składane przez inwestora na przestrzeni półtora roku propozycje dobrowolnego ustanowienia służebności przesyłu. W tych okolicznościach inwestor słusznie ocenił brak możliwości zawarcia porozumienia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.