I OSK 2628/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 438/14 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Ol 438/14), oddalił skargę D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Na skutek złożonego przez D. P. wniosku, Burmistrz Miasta M. - decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [....] - przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania zainteresowanemu tego rodzaju świadczenia na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków - w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu stanowiska organ wyjaśnił, że wnioskodawca spełniał przesłanki, uzasadniające otrzymanie zasiłku celowego, jednakże Burmistrz Miasta M. dysponował bardzo ograniczonymi środkami finansowymi, które mogły być przeznaczone na tego rodzaju cel, bowiem Gminie została w tym zakresie zmniejszona dotacja a ponadto zwiększyła się liczba osób i rodzin ubiegających się o przyznanie wsparcia. Po przeanalizowaniu zatem własnych możliwości finansowych organ uznał, że za szczególnie niezbędną i uzasadnioną należało uznać pomoc, która miała być przeznaczona dla osób i rodzin mających na utrzymaniu małoletnie lub pobierające naukę dzieci. Poza tym podkreślił, że priorytetem było również zabezpieczenie środków na: pokrycie kosztów utrzymania mieszkańców w domu pomocy społecznej, części kosztów utrzymania dzieci w placówkach opiekuńczych w związku z wykonywaniem zadań z zakresu pieczy zastępczej, kosztów posiłków dla dzieci i uczniów w szkołach w ramach realizacji wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania w latach 2014 – 2020", zapewnienie niezbędnego schronienia osobom bezdomnym, oraz zakup w okresie zimowym opału i węgla dla osób najbardziej potrzebujących. Organ wziął przy tym pod uwagę wysokość wydatków poniesionych w 2013 r. na zabezpieczenie posiłków dla dzieci i młodzieży uczęszczających do przedszkoli i szkół i stwierdził, że do czasu zawarcia porozumienia w sprawie dofinansowania dożywiania dzieci i uczniów w przedszkolach i szkołach - zdanie to - jako priorytetowe będzie finansował ze środków własnych. W konsekwencji powyższego, Burmistrz Miasta M. uznał, że wsparcie na inne cele będzie mogło być udzielane tylko w sytuacjach szczególnie uzasadnionych. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, organ wyjaśnił, że wnioskodawca, będąc osobą samotnie gospodarującą i dysponującą comiesięcznym stałym dochodem - w postaci zasiłku stałego w maksymalnej wysokości ([...] zł), ponoszącą relatywnie niskie opłaty mieszkaniowe, miał potencjalne możliwości zaspokojenia objętej wnioskiem potrzeby z własnych środków. Przyznanie zaś w tym przypadku pomocy we wnioskowanym rozmiarze spowodowałoby jednocześnie zmniejszenie możliwości wsparcia dla osób znajdujących się w trudniejszych sytuacjach lub odmowę finansowania posiłków dla dzieci, co - zdaniem Burmistrza - byłoby rozwiązaniem sprzecznym z zasadami współżycia społecznego. Nadmieniono także, że wnioskodawca w 2013 r. otrzymał wsparcie w różnych formach pomocy w łącznej kwocie [...] zł (przeciętnie [...] zł miesięcznie). Na skutek wniesionego przez D. P. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, iż zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym i jednocześnie jego wysokość musi uwzględniać m. in. wielkość dostępnych dla organu pomocy społecznej środków finansowych, a także liczbę osób potrzebujących pomocy. Wobec ograniczonych środków, przeznaczanych na cele pomocy społecznej i stale wzrastającej liczby osób ubiegających się o jej uzyskanie, konieczne jest dokonanie gradacji tych potrzeb i wiązanie jej z możliwościami finansowymi ośrodków pomocy społecznej. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, Burmistrz Miasta M. szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji przesłanki, jakimi się kierował wydając powyższe rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że pomoc społeczna ma charakter jedynie uzupełniający, o ile własne możliwości wnioskodawcy okażą się niewystarczające. Z żadnego natomiast przepisu prawa nie wynika obowiązek organu pomocy społecznej do całościowego pokrywania kosztów utrzymania strony. Zatem, skoro w przedmiotowej sprawie, organ I instancji przeanalizował: oczekiwania wnioskodawcy, jego możliwości, źródła utrzymania, ponoszone wydatki oraz możliwości finansowe organu, jak i zakres udzielanego D. P. comiesięcznego wsparcia, to należało podzielić pogląd, że pomimo ponoszenia przez odwołującego się wysokich kosztów leczenia, to - z uwagi na ograniczone środki finansowe, jakimi dysponował organ pomocowy - brak było możliwości uwzględnienia w tym przypadku w całości wniosku. Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2014 r. D. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę, w której zarzucił organowi naruszenie art. 67, art. 68 i art. 69 Konstytucji RP, wskazując, iż obowiązkiem organu było udzielenie mu pomocy w zakresie określonym we wniosku. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał ją za nieuzasadnioną. Zdaniem Sądu, przyznawanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r, poz. 182 z późn. zm.) dalej "u.p.s.", w żądanej przez skarżącego wysokości ([...]zł) nie było uzależnione tylko od spełnienia przez niego, przewidzianych w tych przepisach warunków, lecz także od oceny, czy przyznanie wnioskowanego świadczenia pozostawało w zgodzie z przesłankami, określonymi w innych przepisach omawianej ustawy, w tym. w art. 2, 3, 4 i art. 8 ust.1 pkt 1. Spełnianie bowiem – co do zasady - przez skarżącego kryteriów do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, nie oznaczało automatycznego przyznania mu żądanej przez niego kwoty pieniężnej. Zasiłek celowy, jak wyjaśnił Sąd, ma bowiem charakter uznaniowy, a tym samym, spełnienie przez skarżącego kryteriów, warunkujących przyznanie tej formy pomocy, nie oznacza istnienia po jego stronie roszczenia. Sąd zaznaczył przy tym, iż celem pomocy społecznej nie jest stałe zastępowanie osobistej aktywności osób w zakresie dostarczania im lub ich rodzinie środków utrzymania. Pomoc ta nie może bowiem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania a ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. Środki pomocy społecznej mogą być zatem wykorzystane jedynie do wspierania rodziny, która czasowo znalazła się w trudnej sytuacji, a nie stanowić jej stałego źródła utrzymania. Bierne oczekiwanie natomiast, że potrzeby życiowe zostaną w całości sfinansowane ze środków Państwa, w postaci świadczeń z pomocy społecznej, stoją również w całkowitej sprzeczności z podstawowymi, ustawowymi zasadami udzielania tej pomocy osobom potrzebującym. Sąd zaznaczył również, iż dotychczas systematycznie otrzymywana przez skarżącego pomoc była znaczna (w 2013 r. - [...] zł miesięcznie, styczeń 2014 r. - [...] zł) i przy racjonalnym gospodarowaniu oraz współdziałaniu skarżący był w stanie zabezpieczyć podstawowe potrzeby swojego jednoosobowego gospodarstwa. Mógł też pokryć koszty zakupu leków z otrzymywanego zasiłku stałego, którego przeznaczenia nie skonkretyzowano w ustawie o pomocy społecznej, a jedynie wskazano w niej, że jego celem jest zapewnienie osobie niezdolnej do uzyskania dochodu ("niezdolnej do pracy") środków na bieżącą egzystencję. Przykładowe zaś wyliczenie w art. 39 ust. 2 u.p.s. celów, na który może być przyznany zasiłek celowy nie oznacza, że osoba spełniająca przesłanki do jego otrzymania winna zrealizować zgłoszoną potrzebę (m.in. pokrycie części lub całości kosztu zakupu opału) wyłącznie z uzyskanego zasiłku celowego przyznanego na dany cel. Wyłącznie zatem skarżący decydował o sposobie rozdysponowania kwoty posiadanego zasiłku stałego. Sąd zaznaczył również, że przy ograniczonych możliwościach finansowych organu pierwszej instancji, uwzględnienie wniosku skarżącego pozbawiłoby pomocy inne osoby potrzebujące, co pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z zasadą solidaryzmu społecznego, ale także z celami ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji nie można było uznać, że odmawiając skarżącemu przyznania zasiłku celkowego na zakup leków w żądanej wysokości, organy postąpiły w sposób arbitralny i dyskryminujący stronę. Niemożność uwzględnienia wniosku podyktowana była bowiem w tym przypadku ograniczonymi w 2014 r. możliwościami finansowymi, organu pomocowego, na którym ciążył przy tym obowiązek zabezpieczenia środków na realizacje innych ustawowych zadań z zakresu pomocy społecznej przy jednoczesnym zwiększeniu się liczbą podopiecznych. Sąd podkreślił także w tym miejscu, iż ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagała wzięcia pod uwagę okoliczności, że środki na pomoc społeczną muszą zabezpieczać potrzeby zgłaszane przez cały rok i uwzględniać potrzeby wszystkich podopiecznych, w tym zwłaszcza tych gospodarstw domowych, w których na utrzymaniu są uczące się dzieci, a dochody rodziny pozostają znacznie poniżej minimum socjalnego. Ze względu więc na dużą ilość osób potrzebujących takiej pomocy i ograniczone możliwości budżetowe organów pomocy społecznej, potrzeby wnioskodawcy nie mogły być zaspokojone w całości. Za niezasadne Sąd uznał podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów ustawy zasadniczej, wskazując, że z ich treści nie można wyprowadzić prawa do konkretnej postaci świadczenia społecznego, gdyż przepisy Konstytucji zawierają tylko upoważnienie dla ustawodawcy do określenia zakresu i form zabezpieczenia społecznego. Z przepisów tych nie można było także wywodzić obowiązku organów administracji do zapewnienia każdemu obywatelowi, w tym niepełnosprawnemu i pozostającemu bez pracy, świadczenia z zakresu pomocy społecznej, zapewniającego zaspokojenie wszelkich jego niezbędnych potrzeb. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, D. P., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 u.p.s., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż przeznaczenie zasiłku celowego na zakup leków, o który wnosił skarżący, nie będzie miało na celu umożliwienia mu przezwyciężenia trudnej sytuacji bytowej oraz błędne założenie przez Sąd, iż przyznanie zasiłku celowego w pełnej kwocie wnoszonej przez skarżącego spowoduje nadmierne uszczuplenie środków, jakimi dysponuje Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w M., a nadto błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych przez Sąd w postaci zawyżenia wysokości kwoty zasiłku wnioskowanego przez skarżącego. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jaj autor zarzucił Sądowi I instancji że przyznanie skarżącemu zasiłku celowego na zakup leków w pełnej kwocie, o jaką wnosił, będzie stanowiło dla organu nadmierny wydatek i spowoduje niemożność wspomożenia przez ten podmiot podopiecznych, będących w gorszej sytuacji życiowej niż skarżący. Tymczasem różnica pomiędzy kwotą, niezbędną do wykupienia leków przez skarżącego, a kwotą mu przyznaną, wynosiła tylko 30 zł. Dla organu kwota ta zatem była znikoma. Natomiast dla skarżącego, jej brak oznaczał niemożność wykupienia leków niezbędnych do ratowania swojego zdrowia i życia. Zakwestionowano także twierdzenie, że na zakup leków skarżący powinien przeznaczać środki z zasiłku stałego, a o zasiłek celowy starać się dopiero wtedy, gdy środki te okażą się niewystarczające, w sytuacji, gdy strona wielokrotnie wskazywała (zarówno przed organami administracyjnymi jak i sądami), iż środki z zasiłku stałego nie wystarczały jej nawet na bieżące potrzeby. Zakup leków był zaś jedną z najważniejszych jej potrzeb życiowych. Skarżący zwracał ponadto uwagę, iż w niniejszym przypadku dokonano zawyżenia wnioskowanej przez niego kwoty zasiłku. Sąd stwierdził bowiem, iż była to kwota [...] zł, podczas, gdy faktycznie kwota ta stanowiła pełny koszt wykupu leków przepisanych skarżącemu przez lekarza, natomiast D. P. wnosił o przyznanie mu zasiłku tylko w kwocie [...] zł, zgłaszając przy tym chęć pokrycia części pełnej kwoty dochodami uzyskiwanymi z zasiłku stałego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) dalej "p.p.s.a.", Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy należało uznać za nieusprawiedliwione. Skarżący oparł zarzuty kasacyjne na naruszeniu przepisu prawa materialnego, w postaci art. 39 ust. 1 u.p.s. polegającym na nieuzasadnionym przyjęciu, iż przyznanie zasiłku celowego w żądanej przez niego wysokości spowoduje nadmierne uszczuplenie środków pozostających w dyspozycji organu, a przy tym nie umożliwi ono przezwyciężenie skarżącemu trudnej sytuacji bytowej. Ponadto twierdził również, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnych ustaleń faktycznych, polegających na zawyżeniu wysokości kwoty zasiłku, o którego przyznanie skarżący wnioskował. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do ostatniej z w/w wyżej kwestii, należy wskazać, iż zarzucenie Sądowi I instancji dokonania błędnych ustaleń faktycznych jest zarzutem wyłącznie procesowym, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zatem kwestia ta mogłaby być oceniana przez Naczelny Sąd Administracyjny, tylko wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej sformułował w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzucając niewłaściwe przedstawienie przez Sąd Wojewódzki stanu faktycznego sprawy. Skoro jednak takiego zarzutu w skardze kasacyjnej nie postawiono, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości odniesienia się do powyższego zagadnienia. Przechodząc do kwestii materialno prawnych wyjaśnić należy, że analizowana sprawa dotyczyła wniosku D. P. o przyznanie zasiłku celkowego na pokrycie kosztów zakupu leków w styczniu 2014 r., których miesięczny koszt wynosił [...] zł (do wniosku strona dołączyła recepty, na podstawie których organ oszacował, że wartość wymienionych na nich leków przewyższała tę kwotę). W sprawie znajdował zatem zastosowanie art. 39 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie: części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Z przepisów tych wynika zatem, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego a ponadto, przepis art. 39 ust. 1 u.p.s. nie może być jednak interpretowany z pominięciem innych przepisów powołanej ustawy, w tym m. in. art. 3 ust. 4 u.p.s. nakładającego na organy pomocy społecznej obowiązku uwzględnienia budżetu, którym dysponują na realizację przypisanych im przez ustawodawcę celów. Podkreślenia również wymaga, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować swoje zadania. W związku z tym są one zobligowane dokonywać oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych możliwości finansowych. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, gdyż posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. Muszą zatem dokonywać gradacji wagi zgłaszanych przez takie osoby potrzeb. W ramach pomocy społecznej nie jest więc możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Nawet przy tym niewielkie przesunięcie środków, którymi dysponuje organ może skutkować brakiem realizacji ustalonych celów, jak chociażby udzielenie pomocy osobom bardziej potrzebującym. W takich sytuacjach odmowa przyznania (lub przyznanie w niższej od oczekiwanej wysokości) osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być więc podyktowana brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania. Twierdzenie zatem, iż przyznanie skarżącemu świadczenia w oczekiwanej przez niego wysokości nie rzutowałoby negatywnie na możliwości finansowe ośrodka jest nieprawidłowe. Nadmienienia przy tym wymaga, że tego rodzaju świadczenia są wielokrotnie przyznawane w bardzo niskich wysokościach a zatem nawet kwota 30 zł może mieć w tym zakresie znaczenie. Należy także wskazać, iż przyznanie zasiłku celowego ma na celu umożliwienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb a następnie powrotu do życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Udzielane w ramach pomocy społecznej wsparcie ma więc charakter tylko pomocniczy (art. 2 ust. 1 u.p.s.), co oznacza, iż jedynie uzupełnia ono środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej i łączyć się musi z współdziałaniem z jej strony, zmierzającym do przezwyciężenia powstałych trudności życiowych. W sytuacji zatem, gdy skarżący posiada inne środki, a brak jest dowodów na to, że są one niewystarczające do zaspokojenia (chociażby w części) potrzeby, o której sfinansowanie ubiegał się w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, to w pierwszej kolejności z tych środków powinien był skorzystać. W świetle powyższego brak było podstaw do uznania, że zarzut obrazy prawa materialnego był zasadny. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest zaś przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.