I OSK 2618/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 225/15 w sprawie ze skargi [...] S. A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1.oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2015r., sygn. akt I SA/Wa 225/15, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia; w pkt 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; w pkt 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: E. S. i K. J. wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] września 1961 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2014 r. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego objętego wnioskiem, w części dotyczącej gruntu komunalnego, tj. dawnej działki nr 1. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało między innymi, że wydając orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego koniecznego dla stwierdzenia, czy istnieje możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela z odpowiednimi postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, że kontrolowane orzeczenie dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wymienioną wyżej decyzją wystąpiła [...] S.A. Spółka zarzuciła, że pismo zawiadamiające o wszczęciu postępowania zostało przesłane do stron po roku od wpłynięcia wniosku o stwierdzenie nieważności, przez co strony nie miały w tym czasie możliwości aktywnego uczestniczenia w postępowaniu. Dodatkowo wnioskodawca zarzucił organowi, że nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność stwierdzenia, które działki zostały objęte rozstrzygnięciami poszczególnych decyzji. Spółka zarzuciła również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zbadało, czy nieruchomość przy ul. [...] została objęta poprzednimi ogłoszeniami w sprawie objęcia jej w posiadanie przez gminę, jak również zarzuciła niewyjaśnienie, czy teren, który jest objęty wnioskiem był przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji w przedmiocie odszkodowania dla J. L. Dodatkowo Spółka podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż stwierdzenie nieważności orzeczenia pozostaje bez wpływu na nabyte w dobrej wierze prawa użytkowników wieczystych nieruchomości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nieruchomość warszawska objęta orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] września 1961 r., stanowiła własność J. L., co wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 3 lipca 2013 r. (działka nr 21, nieruchomość [...], nr hip. "[...]"). Wskazano, że przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie przez gminę w dniu 16 sierpnia 1948 r., zaś w dniu 3 stycznia 1949 r., zatem w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), został złożony wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej dla tej nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] września 1961 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy odmówiło ustanowienia prawa własności czasowej dla tej nieruchomości, ze względu na to, że przeznaczona została dla potrzeb realizacji inwestycji państwowej. Organ podał, że wydanie orzeczenia administracyjnego odmawiającego ustanowienia prawa własności czasowej, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, musi być poprzedzone nie budzącym wątpliwości ustaleniem, że korzystanie z nieruchomości przez jej właścicieli nie da się pogodzić z istniejącym planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej powołano się jedynie na konieczność przeznaczenia nieruchomości na cel związany z realizacją inwestycji państwowej, co nie ma jakiegokolwiek związku z przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że uzasadnienie orzeczenia administracyjnego w żaden sposób nie wyjaśnia, z jakich przyczyn korzystanie z nieruchomości przez jej właściciela nie da się pogodzić z ustaleniami planu. Zdaniem organu samo przeznaczenie gruntu na cele związane z użytecznością publiczną nie stanowi automatycznie o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) na rzecz byłego właściciela. Podkreślono, że powyższa kwestia była przedmiotem uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że dowód z opinii biegłego geodety nie miałby znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż kwestie własności poszczególnych działek na chwilę obecną oraz ewentualne inne prawa przysługujące różnym podmiotom ustalono na podstawie dostępnych dokumentów. Natomiast kwestie związane ze szczegółowym wyliczeniem powierzchni tych działek i ich precyzyjnym umiejscowieniem w obrębie nieruchomości będącej przedmiotem orzeczenia administracyjnego nie mają w sprawie znaczenia. Według organu nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia poinformowanie stron o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności później, niż data wpływu samego wniosku. Wręcz przeciwnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze najpierw przeprowadziło postępowanie zmierzające do uzyskania wszelkich możliwych dokumentów, tak aby umożliwić stronom postępowania pełny w nim udział, oparty o dokumentację, a nie tylko o sam wniosek. Dodatkowo Kolegium wskazało, że strony były co najmniej dwukrotnie informowane o możliwości aktywnego udziału w postępowaniu, zgłaszania wniosków, twierdzeń i dowodów na ich poparcie w czasie umożliwiającym skorzystanie z tego prawa. Nie można zatem skutecznie zarzucić Kolegium, iż naruszyło art. 10 k.p.a. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] S.A. w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałaby data objęcia w posiadanie przez m. st. Warszawę nieruchomości wymienionej w orzeczeniu administracyjnym Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] września 1961 r. Sąd przyznał, że co prawda Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie przez gminę w dniu 16 sierpnia 1948 r., jednak nie przeprowadziło na tę okoliczność żadnej analizy i nie wskazało na żaden dowód, z którego wynikałoby, że rzeczywiście od tej daty należy liczyć sześciomiesięczny termin do złożenia przez byłego właściciela nieruchomości wniosku, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Sąd I instancji zaznaczył, że przy ocenie rażącego naruszenia prawa w orzeczeniu o odmowie przyznania prawa własności czasowej znaczenie może mieć nie tylko spełnienie przesłanek, o jakich mowa w art. 7 ust. 2 dekretu, ale także niezachowanie terminu do złożenia wniosku dekretowego (art. 7 ust. 1 dekretu). Dlatego istotne jest ustalenie terminu objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, od którego otwiera się termin do złożenia wniosku dekretowego. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie sprawy przy tego typu uchybieniach, gdy nie wykazano, że do objęcia gruntu w posiadanie nie doszło wcześniej, niż podaje organ (co mogłoby podważyć ustalenia o złożeniu wniosku w terminie), bez odpowiedniej analizy w tym zakresie, narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. ze skutkiem takim, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że rację ma skarżąca Spółka, iż kręgu stron postępowania (podmiotów, które obecnie mają prawa rzeczowe do dawnej nieruchomości warszawskiej) nie można ustalać w oparciu o – jak to zostało nazwane w piśmie Urzędu m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2014 r. – "wyplot z mapy ewidencyjnej z wkreślonymi granicami nieruchomości hipotecznej", gdyż nie wiadomo, kto tych naniesień na mapę ewidencyjną dokonał i czy odpowiada to stanowi rzeczywistemu. Taki dowód można było przeprowadzić tylko na podstawie opinii biegłego, którą niewątpliwie załączony do pisma "wyplot z mapy ewidencyjnej" nie jest. Sąd uznał, że w tym zakresie postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 84 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd powołał się na uchwałę NSA z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99 oraz z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96 i podkreślił, że sam fakt, iż nieruchomość nabyta przez Państwo na podstawie decyzji nacjonalizacyjnej została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wskazano, że jeśli jednak rozporządzenie przez Skarb Państwa nieruchomością po odmowie przyznania prawa własności czasowej na rzecz dotychczasowego właściciela nastąpiło tylko na podstawie czynności cywilnoprawnej, to okoliczność ta podlega ocenie organu nadzoru z punktu widzenia skutków, jakie wywołało odmowne orzeczenie dekretowe. Zdaniem Sądu I instancji takich ustaleń, czy w tym konkretnym przypadku kwestionowane w trybie nadzoru orzeczenie administracyjne z dnia [...] września 1961r. wywołało nieodwracalne skutki prawne Kolegium nie przeprowadziło. Do takiej oceny nie wystarczy bowiem konstatacja, że skutkiem stwierdzenia nieważności odmownego orzeczenia dekretowego jest konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego, gdyż w niniejszej sprawie skutki te mogą być o wiele poważniejsze. Sąd stwierdził, że – zważywszy na charakter działalności gospodarczej użytkownika wieczystego (skarżącej Spółki) – stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego lub wydania go z naruszeniem prawa może mieć zasadnicze znaczenie w kontekście skutków, jakie wywołało kontrolowane orzeczenie, tym bardziej z uwagi na termin zawiadomienia Spółki o wszczęciu postępowania nadzorczego, co zostało podniesione w skardze. Sąd zaznaczył przy tym, że dotąd jednak Spółka nie wykazała, że naruszenie art. 10 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, w ocenie Sądu, w postępowaniu nadzorczym dotyczącym stwierdzenia nieważności odmownego "orzeczenia dekretowego" organ nadzoru przy ocenie rażącego naruszenia prawa nie może uchylić się od oceny, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w chwili podjęcia orzeczenia (nawet jeśli z treści orzeczenia to nie wynika) i czy umożliwiał on pogodzenie korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela (art. 7 ust. 2 dekretu) – choćby z uwagi na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Sąd podkreślił, że ma przy tym świadomość, iż w orzecznictwie zdania na ten temat są podzielone, a więc można spotkać i takie poglądy jak prezentuje organ, że brak rozważenia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu przez organy dekretowe, sam w sobie świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Sąd w obecnym składzie podzielił jednak to pierwsze, inne stanowisko. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosły uczestniczki postępowania – E. S. i K. J., reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i o oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 156 § 2 k. p. a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości objętej orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] września 1961 r. mogło spowodować nieodwracalne skutki prawne, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie winno było przeanalizować, podczas gdy z ustalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (w szczególności Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96) wynika, że kwestia nieodwracalności skutków prawnych wywołanych oddaniem w użytkowanie wieczyste nieruchomości objętej orzeczeniem dekretowym nie może być rozpatrywana w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej, lecz może być rozpatrywana wyłącznie w postępowaniu dotyczącym wzruszenia późniejszych decyzji, czy też kontroli innych zdarzeń prawnych w przedmiocie ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 107 § 3 k. p. a., b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 k. p. a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi mimo, że zachodziły okoliczności uzasadniające utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymującego w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2014 r., stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] września 1961 r. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy powstał obowiązek powołania biegłego i w konsekwencji uznanie, że organ naruszył art. 84 § 1 k.p.a., podczas gdy biegły nie jest powoływany do ustalenia stanu faktycznego, lecz naświetlenia i wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez organ administracji publicznej z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych, a w niniejszej sprawie ustalenie kręgu stron postępowania było możliwe w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty stanowiące dowody tj. wypisu z rejestru gruntów, 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak rozważenia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu przez organy dekretowe nie przesądza automatycznie o tym, że odmowa uwzględnienia wniosku nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz uznaniu, że organ nadzoru – SKO – przy ocenie rażącego naruszenia prawa powinien dokonać analizy, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w chwili podjęcia orzeczenia i czy umożliwiał on pogodzenie korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 7 dekretu obowiązkiem organu – Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy – było nie tyle podanie konkretnego przeznaczenia nieruchomości w planie, ile wskazanie istnienia przeszkód do uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Podkreślono, że – w świetle uchwały NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96 – kwestia nieodwracalności skutków prawnych nie jest przedmiotem postępowania nadzorczego. Podzielono stanowisko organu, że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym badania prawidłowości wydania tzw. decyzji dekretowych, obecny stan faktyczny bierze się pod uwagę tylko w zakresie ustalenia stron postępowania oraz, że obecne orzeczenia eliminujące z obrotu prawnego dawne decyzje organów wydawane na podstawie przepisów dekretu, nie mogą wpływać na stosunki cywilnoprawne ukształtowane w drodze czynności cywilnoprawnych, których nie sposób podważyć decyzją administracyjną. Powołując się na orzecznictwo wskazano ponadto, że brak powołania się w decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej zapisów jakiegokolwiek planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadniając odmowę jedynie koniecznością przejęcia terenu na cele publiczne, jest rażącym naruszeniem przepisów dekretu. Wskazano, że Sąd podał, iż w aktach niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałaby data objęcia w posiadanie przez m. st. Warszawę nieruchomości wymienionej w orzeczeniu administracyjnym Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] września 1961 r. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na dokument urzędowy powszechnie obowiązujący – Dziennik Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy z 16 sierpnia 1948 r. Wskazano zatem, że objęcie przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., o czym ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr 20 z 1948 r. Do czynności objęcia gruntu w posiadanie miały więc zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę m. st. Warszawy. Wskazano, że zgodnie z § 1 rozporządzenia, obejmowanie w posiadanie gruntów nieobjętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. następowało w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, podanych do wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. W myśl § 3 grunty uważało się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Nie zgodzono się ze stwierdzeniem Sądu, że w niniejszym stanie faktycznym wystąpiła konieczność powołania biegłego, bowiem w aktach sprawy znajdowały się dokumenty, na podstawie których można było ustalić strony postępowania – wypisy z rejestru gruntów nr [...] z dnia 09.07.2014 r. oraz mapa ewidencyjna [...], co też organ uczynił. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, [...] S.A. z siedzibą Warszawie, reprezentowany przez adwokata, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że organ administracji nie ma żadnych uprawnień do ingerencji w prawa i obowiązki wywołane czynnościami cywilnoprawnymi, toteż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie z uwagi na treść przepisu 156 § 2 k.p.a. W ocenie Spółki Sąd I instancji trafnie wskazał, że wydanie przez organ rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego w kwestii odmowy przyznania prawa własności czasowej, bez podjęcia badania materii nieodwracalności skutków prawnych, może nieść poważne konsekwencje w sferze ochrony praw nabywców lokali mieszkalnych, w związku z wyłączeniem rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Podkreślono, że przedmiotowa okoliczność ma kluczowe znaczenie ze względu na charakter prowadzonej działalności przez spółkę [...] S.A., szczególnie w kontekście 10 miesięcznego opóźnienia w zawiadomieniu spółki o toczącym się postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie. W ocenie Spółki błędna jest również argumentacja skarżących kasacyjnie, iż nieodwracalność skutków prawnych wywołanych oddaniem w użytkowanie wieczyste nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym nie może być rozpatrywana w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej. Wskazano, że przy ocenie "orzeczenia dekretowego" pod kątem rażącego naruszenia prawa, której dokonuje organ nadzoru, niezbędnym jest poczynienie ustaleń w zakresie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z chwili podjęcia orzeczenia oraz zbadanie, czy plan ten umożliwiał pogodzenie korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Podniesiono, że wobec faktu, iż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób ustalić, kto posiada legitymację do występowania w postępowaniu administracyjnym, organ winien był przedsięwziąć wszelkie możliwe kroki w tym zakresie, aby taki krąg podmiotów ustalić. Organ jednak zaniechał tych czynności, pomimo faktu, iż spółka [...] S.A. wnioskowała o przeprowadzenie stosownych dowodów na tę okoliczność. W ocenie Spółki wobec faktu, że zgromadzona dokumentacja ("wyplot z mapy ewidencyjnej z wkreślonymi granicami") nie pozwalała na poczynienie jednoznacznych ustaleń podmiotów posiadających prawa rzeczowe do dawnej nieruchomości warszawskiej, Sąd I instancji słusznie przyjął, iż dowód pozwalający ustalić krąg zainteresowanych prawnie podmiotów, można było przeprowadzić tylko na podstawie opinii biegłego. Wskazano, że z uwagi na zawity charakter terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, koniecznym było precyzyjne ustalenie przez organ nadzoru, czy wniosek dekretowy pierwotnego właściciela został zgłoszony w przepisanym terminie. Organ jednak nie poczynił ustaleń także w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzały do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji o niedostatecznym wyjaśnieniu przez organ wszystkich aspektów sprawy i brakach w zebranym materiale dowodowym, jak również dokonanej przez ten Sąd oceny w kwestii dotyczącej konieczności dokonania w postępowaniu nadzorczym ustaleń jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dacie wydania orzeczenia dekretowego, jak również konieczności poczynienia ustaleń, czy nie zachodziły okoliczności wymienione w art.156 §2 k.p.a. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na trafność spostrzeżenia Sądu pierwszej instancji, że zgodnie z art.133 §1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Zatem Sąd pierwszej instancji mógł wziąć pod uwagę jedynie materiał dowodowy zebrany przez organ nadzoru a znajdujący się w aktach sprawy. Niewątpliwie zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na rozstrzygnięcie podstawowej kwestii, którą organ bada w sprawach o stwierdzenie nieważności orzeczeń wydanych na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ( Dz.U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z art.7 ust.2 dekretu: " Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej". Z treści wskazanego przepisu wynika, że uwzględnienie wniosku dekretowego możliwe jest gdy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego. Dlatego niezbędne jest poczynienie ustaleń, jaki plan obowiązywał w dacie wydania orzeczenia dekretowego i jakie według tego planu było przeznaczenie gruntu, którego dotyczy wniosek dekretowy. Organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego, dokonując kontroli tego orzeczenia pod kątem ustalenia, czy dotknięte jest ono wadą rażącego naruszenia prawa powinien mieć na uwadze przede wszystkim przesłanki z art. 7 ust.2 dekretu. Jeśli w orzeczeniu dekretowym nie podano, jaki plan zabudowania (zagospodarowania przestrzennego) obowiązywał na terenie objętym wnioskiem dekretowym, to nie zwalnia organu dokonującego kontroli tego orzeczenia od poczynienia ustaleń dotyczących tej kwestii. Organ nadzoru nie może poprzestać na stwierdzeniu, że skoro orzeczenie dekretowe nie powołuje się na plan zagospodarowania przestrzennego, to dotknięte jest ono wadą nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w obecnym składzie podziela tym samym stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nadzoru nie może uchylić się od oceny, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w chwili podjęcia orzeczenia (nawet jeśli z treści orzeczenia to nie wynika) i czy umożliwiał on pogodzenie korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela. Brak wskazania w uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej dokładnych danych planu zagospodarowania przestrzennego jest z pewnością wadliwe, ale nie można tej wady traktować jako rażąco naruszającej prawo, gdyż plan ten był aktem normatywnym powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych. Treść jego była ogólnie dostępna i opublikowana. Przeciwne stanowisko mogłoby prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia dekretowego opartego na obowiązującym w dacie jego wydania planie zagospodarowania przestrzennego w świetle którego wniosek dekretowy nie mógł być uwzględniony. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 8 października 2014 r. stwierdził, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia obowiązywał Plan zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 31 sierpnia 1931 r. Natomiast po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie ma obowiązku czynienia ustaleń, jaki plan obowiązywał, a skoro orzeczenie dekretowe tego planu nie wymienia, to dotknięte jest wadą nieważności. Jak już wyżej wskazano, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to jest błędne. Trzeba też mieć na uwadze, że orzeczenie dekretowe zostało wydane w dniu [...] września 1961 r. Zachodzi pytanie, czy nie należy wziąć pod uwagę planu zagospodarowania przestrzennego z 1961 r. Wskazane okoliczności przemawiały za koniecznością uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.7 ust.2 dekretu w zw. z art.156 §1 pkt 2 k.p.a. okazał się niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji przywołując dwie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996, OPS 7/97 i z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99 trafnie wywiódł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało ustaleń, czy kwestionowane orzeczenie dekretowe wywołało nieodwracalne skutki prawne. Jak bowiem już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie dotyczącym tego zagadnienia, jeśli umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie decyzja odmawiająca ustanowienia użytkowania wieczystego, była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. Inna jednak jest sytuacja, gdy umowy użytkowania wieczystego nie poprzedzała decyzja, czyli ustanowienie użytkowania wieczystego następowało wyłącznie na podstawie czynności cywilnoprawnej, to okoliczność ta musi być wzięta pod uwagę przez organ przy ocenie skutków, jakie wywołało odmowne orzeczenie dekretowe. W niniejszej sprawie brak rozważań i ustaleń organu nadzoru w opisanej kwestii. Co się zaś tyczy zarzutów związanych z zaleconą przez Sąd pierwszej instancji koniecznością przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego i brakiem w aktach sprawy dokumentów, z których wynikałaby data objęcia w posiadanie nieruchomości, której dotyczy kwestionowane orzeczenie dekretowe, to w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na sprzeczność poczynionych przez organ ustaleń z zebranym materiałem dowodowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniach decyzji wskazało, że nieruchomość której dotyczy orzeczenie dekretowe stanowi działka nr 21, której wyłączną właścicielką była J. L. We wniosku o stwierdzenie nieważności pełnomocnik E. S. i K. J. żądał stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] września 1961 r. dotyczącego gruntu oznaczonego, jako działki nr 1 i nr 25, przy czym zaznaczył, że działka nr 1 stanowiła współwłasność J. L. i J. Ł. Dalej z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego z dnia 5 czerwca 1990 r. (k.85 akt własnościowych) wynika, że nieruchomość przy ul. [...] składała się z m.in. z działek o "nr 21,24,26 i 28, Nr 1 i nr 25 ( ...)", przy czym wyłączną właścicielką działki nr 21 była J. L., natomiast działka nr 1 była współwłasnością J. L. i J. Ł. W złożonych wnioskach dekretowych nie wymieniono działki nr 21, lecz m.in. działkę oznaczoną nr 1. Orzeczenie dekretowe skierowane zostało do J. Ł. i J. L. Z powyższego wynika sprzeczność ustaleń organu zawartych w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji z zebranym materiałem dowodowym. Dopiero na etapie skargi kasacyjnej to pełnomocnik następców prawnych przedwojennych właścicielek przeprowadził dokładną analizę i poczynił wyjaśnienia dotyczące nieruchomości hipotecznej oznaczonej nr 1 i odpowiadającym tej nieruchomości działkom wchodzącym obecnie w jej skład ze wskazaniem podmiotów, którym według ksiąg wieczystych przysługuje do nich tytuł prawny. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jakichkolwiek ustaleń dotyczących tej kwestii. Obowiązkiem organu było także dokładne wyjaśnienie daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, a to choćby z uwagi na fakt, że – jak wynika z akt sprawy - zostały złożone 4 wnioski dekretowe dotyczące nieruchomości przy ul. [...] złożone w różnych datach (w dniu 30.VIII.1946 r., w dniu 3.I.1949 r. oraz dwa wnioski w dniu 7.I.1949 r.). Rację ma Sąd pierwszej instancji, że organ nie zebrał dokumentów i nie dokonał analizy wynikającej z art.7 ust.2 dekretu przesłanki dotyczącej daty objęcia przedmiotowego gruntu przez gminę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast stanowisko skarżących kasacyjnie, że ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z ewidencji gruntów i mapy wraz z naniesioną nieruchomością hipoteczną nr 1 można ustalić krąg uczestników postępowania, jak również jakim aktualnie działkom odpowiada nieruchomość oznaczona dawniej nr 1. Nie zachodzi potrzeba przeprowadzania dowodu z opinii biegłego na tę okoliczność. Pomimo jednak trafności tego zarzutu skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji mimo częściowo tylko wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz [...] S.A. kosztów postępowania kasacyjnego.