I OSK 2613/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 10/15 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 roku sygn. akt II SA/Bk 10/15 oddalił skargę W. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 roku znak: [...] Starosta H., po rozpoznaniu wniosku W. P., odmówił zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych nr geod. [...] o pow. [...] ha i nr geod. [...] o pow. [...] ha, położonych w H. w obrębie [...] P., z przeznaczeniem pod założenie cmentarza. W uzasadnieniu organ wskazał, że wywłaszczone w 2006 roku działki weszły w skład kompleksu działek przeznaczonych pod budowę cmentarza. Na podstawie aktu notarialnego rep. [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Gmina Miejska H. przekazała w/w działki w użyczenie Parafii [...] p/w [...] w H. (dalej: Parafia) z przeznaczeniem na założenie cmentarza. Organ podał, że po przeanalizowaniu nadesłanej przez Urząd Miasta H. oraz Parafię [...] p/w [...] w H. dokumentacji oraz po wizji w terenie stwierdzono, że prace związane z realizacją celu wywłaszczenia zostały rozpoczęte. Do nowo budowanego cmentarza została doprowadzona w latach 2010 - 2011 droga publiczna o nawierzchni asfaltowej wraz z ciągiem dla pieszych, w roku 2008 wykonano badania geotechniczne gruntów, obecnie jest opracowywany plan zagospodarowania cmentarza, dokonano także wycinki drzew, a ponadto została zgromadzona ziemia potrzebna do wybudowania parkingu. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez W. P., decyzją z dnia [...] października 2014 roku Wojewoda [...] utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji przywołał treść art. 136 ust. 3, 137 ust. 1 i 2 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 roku, poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n.). W ocenie organu odwoławczego organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia spornych kwestii, a zebrany w sprawie materiał dowodowy i jego analiza pozwoliły na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na przytoczoną wyżej decyzję Wojewody [...] złożył W. P., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 10 § 1, art. 77 § 2, art. 79 i art. 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., a także naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm., dalej: ustawa z dnia 31 stycznia 1959 roku). W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie został on w sposób prawidłowy powiadomiony o terminie przeprowadzenia dowodu w postaci wizji lokalnej, tym samym został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na to, że organ odwoławczy nie odniósł się do tez i twierdzeń zawartych w odwołaniu od decyzji Starosty dotyczących między innymi braku zgody (w formie) decyzji na rozpoczęcie prac związanych z budową cmentarza. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie brak jest związku pomiędzy inwestycją, w ramach której do cmentarza doprowadzona została droga publiczna (która powstała w związku z realizacją inwestycji "Narodowy Program Przebudowy Dróg Lokalnych 2008-2011") a budową cmentarza. Ponadto zdaniem skarżącego wskazane przez organ sporządzenie dokumentacji projektowej i geotechnicznej oraz uzyskanie szeregu zezwoleń dotyczących planowych robót nie oznacza rozpoczęcia prac związanych z realizacją wywłaszczenia. Dodatkowo skarżący argumentował, że Parafia nie posiada zgody na budowę cmentarza wydanej przez inspektora sanitarnego. W ocenie skarżącego w tej sytuacji nie można przyjąć, że rozpoczęto prace związane z celem wywłaszczenia, gdyż nie można ich wykonywać bez uzyskania określonych pozwoleń. W konsekwencji wywłaszczone nieruchomości stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę W. P. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uznając ją za niezasadną. Zdaniem Sądu I instancji, ustalenia organów w zakresie rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, są prawidłowe. Tym samym niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że przedmiotowe działki zostały wywłaszczone z przeznaczeniem na cmentarz i, co nie jest w sprawie kwestionowane, nie są wykorzystywane inaczej. Zaznaczył także, że wprawdzie decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2006 r., to jednak stała się ona prawomocna dopiero w dniu 28 maja 2007 r., gdyż w tym dniu uprawomocnił się wyrok WSA w Białymstoku oddalający skargę wniesioną od tej decyzji. Zanim doszło do przekazania nieruchomości pod cmentarze - w czerwcu 2008 r. podejmowane były przez Radę Miasta H. stosowne uchwały w tym przedmiocie, a także dokonywano uzgodnień z obiema Parafiami. Powyższe oznacza zatem w ocenie Sądu I instancji, że czynności w płaszczyźnie prawnej, będącej przygotowaniem do realizacji celu wywłaszczenia, były podejmowane stosunkowo sprawnie i bez zbędnej zwłoki. W stanie faktycznym niniejszej sprawy działki skarżącego wywłaszczono na budowę cmentarza i cel taki jest w ocenie Sądu sukcesywnie realizowany. Sąd podzielił także argumentację organu II instancji, że przedmiotowy cmentarz należy traktować jako kompleks, w skład którego wchodzą nie tylko miejsca grzebalne otoczone murem, ale i parking przed tym obiektem, a także droga dojazdowa do tego obiektu. Zdaniem Sądu sam fakt, że droga do cmentarza była budowana w ramach innego projektu niczego w sprawie nie zmienia. W ocenie Sądu I instancji niezasadny jest zarzut skarżącego dotyczący niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i braku wyczerpującego zgromadzenia dowodów. Sąd zwrócił uwagę na to, że skarżący nie wskazał jakie to dowody zostały przez organy pominięte i jakie to ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd uznał, że powoływanie się przez niego w tym względzie na brak pozwolenia na budowę cmentarza oraz brak zgody wydanej przez inspektora sanitarnego są nietrafne w kontekście możliwości przystąpienia do prac związanych z budową cmentarza. W ocenie Sądu cmentarz jest specyficznym obiektem budowlanym i do jego powstania potrzeba wielu działań i czynności różnych organów i instytucji, począwszy od przekazania przez Gminę, jak w niniejszym przypadku, wywłaszczonych nieruchomości na rzecz obu Parafii, a skończywszy na decyzji o pozwoleniu na budowę i fizycznym wykonaniu prac związanych z budową cmentarza. Podkreślenia wymaga, ze prace te, ze względu na specyfikę obiektu, siłą rzeczy muszą być wykonane przez różne podmioty, a nie tylko przez tego, na czyją rzecz dokonano wywłaszczenia. Przy czym do prac tych, w ocenie Sądu, zaliczyć należy nie tylko prace wykonane po uzyskaniu pozwolenia na budowę cmentarza, ale i te, bez których tego pozwolenia by nie było. Chodzi w tym przypadku o badania geotechniczne, wyznaczenie granic cmentarza w terenie, wycinkę drzew na terenie budowanego cmentarza, wybudowanie drogi prowadzącej do cmentarza i nawiezienie ziemi na tereny parkingu przycmentarnego. Sąd I instancji, powołując się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r. w sprawie I OSK 1433/10, wskazał, że cel wywłaszczenia nieruchomości będzie osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie wybudowany główny cel wywłaszczenia lecz również wtedy, gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia oraz pas zieleni stanowiący strefę ochronną. W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, stąd niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku. Sąd nie podzielił również zarzutu skargi odnośnie naruszenia przez organy art. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. polegającego na braku zapewnienia czynnego udziału skarżącego w przeprowadzeniu dowodu z oględzin przedmiotowego cmentarza z uwagi na to, że z akt administracyjnych nie wynika, aby dowód taki był przeprowadzony. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł W. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na zaakceptowaniu błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy w kontekście zastosowania prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że nieruchomości skarżącego nie stały się zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, gdyż w okresie 7 lat od daty, kiedy ta decyzja stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z budową cmentarza. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowo ustalony stan faktyczny powinien prowadzić do wniosku, że w terminie 7 lat od dnia wydania decyzji wywłaszczeniowej i uzyskania przez nią statusu ostateczności nie rozpoczęto prac określonych w decyzji o budowie cmentarza. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy wskazano również na naruszenie art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepisem, który powinien mieć w sprawie zastosowanie jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie polegało na utrzymaniu w mocy decyzji organów administracji, które zostały wydane z naruszeniem art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., natomiast naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. na zaaprobowaniu błędnego (ze względu na zastosowaną normę prawa materialnego) stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji. Ponadto podniesiono też zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. polegającego na zaaprobowaniu błędnie ustalonego stanu faktycznego ze względu na wskazywaną i zastosowaną normę prawa materialnego i uznaniu, że podjęcie działań w postaci wykonania badań geotechnicznych, zawarcia umowy o wykonanie prac projektowych polegających na opracowaniu koncepcji planu zagospodarowania cmentarza, zawarcia porozumienia w zakresie wstrzymania prac do czasu zakończenia budowy drogi wraz z infrastrukturą techniczną, zawarcia kolejnej umowy o wykonanie prac projektowych polegających na opracowaniu planu zagospodarowania cmentarza, rozpoczęcia lokalizacji działek wchodzących w skład cmentarza - tzn. odszukania słupów granicznych i tym samym faktycznego wytyczenia działek, świadczą niezbicie o tym, że nieruchomości skarżącego nie stały się zbędne na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, gdyż w okresie 7 lat od daty, kiedy decyzja stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z budową cmentarza. Tymczasem na wywłaszczonych działkach w tym okresie nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Zatem nieruchomości stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z właściwymi przepisami. Odpowiedź na skargę kasacyjną W. P. złożył W. P., wnosząc o jej oddalenie, w pełni podzielając stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie godzi się przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, niemniej zawarte w skardze kasacyjnej wady nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest całkowicie chybiony. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną gdy naruszenie tego przepisu postępowania mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W zdecydowanej większości orzeczeń NSA zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 325/05, LEX nr 177476. W orzecznictwie NSA można przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1323/10. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie norm prawnych wynikających z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Ubocznie należy tu dodać, że autor skargi kasacyjnej w istocie nie kwestionuje ustalonego i ocenionego na podstawie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez organ i Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, lecz że stan ten nie upoważnia do uznania, że wywłaszczone nieruchomości nie mogą być zakwalifikowane jako zbędne na cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 u.g.n. W skardze kasacyjnej nie wskazuje się bowiem jakie okoliczności ustalono wadliwie i w jakim zakresie należałoby uzupełnić postępowanie dowodowe. Zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaaprobowanie przez Sąd błędnie ustalonego stanu faktycznego i błędne uznanie, że na nieruchomościach objętych wnioskiem o zwrot w ciągu 7 lat od daty kiedy decyzja stała się ostateczna nie zostały rozpoczęte prace związane z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu również nie został skonstruowany poprawnie. Przede wszystkim nie podano, którą jednostkę redakcyjną art. 137 ust. 1 u.g.n. Sąd naruszył punkt 1 czy 2. Ponadto przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. są przepisami prawa materialnego. Zaś, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dlatego też w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68. I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń – wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96, jak to ma miejsce we wniesionej przez W. P. skardze kasacyjnej. Tym niemniej odnosząc się do istoty skargi kasacyjnej jaką jest odpowiedź na pytanie czy w okresie 7 lat od daty, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z budową cmentarza, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że tak, bowiem podziela w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji. Z niepodważonego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji i zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że: Co prawda decyzja o wywłaszczeniu z dnia [...] czerwca 2006 r. stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2006 r., to jednak stała się ona prawomocna dopiero w dniu 28 maja 2007 r., gdyż w tym dniu uprawomocnił się wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 marca 2007 r., w którym oddalono skargę od decyzji wywłaszczeniowej. Zanim doszło do przekazania nieruchomości pod cmentarze, w czerwcu 2008 r. podejmowane były przez Radę Miasta H. stosowne uchwały w tym przedmiocie, a także dokonywano uzgodnień z obiema Parafiami. Dalszy etap czynności związanych z założeniem cmentarza przedstawiał się następująco: W październiku 2008 r. wykonane zostały badania geotechniczne dla potrzeb założenia cmentarza - potrzebne do dalszych prac projektowych. W dniu [...] grudnia 2009 r. zawarta została umowa pomiędzy Parafią [...] a Pracownią Projektowania Architektury i Form Użytkowych o wykonanie prac projektowych polegających na opracowaniu koncepcji planu zagospodarowania cmentarza. W dniu [...] czerwca 2010 r. zostało zawarte porozumienie pomiędzy powyżej wskazanymi podmiotami w zakresie wstrzymania prac do czasu zakończenia budowy drogi wraz z infrastrukturą techniczną (ul. S.), celem dostosowania zagospodarowania cmentarza do budowanej drogi z chodnikiem. Zaś w dniu [...] maja 2012 r. podmioty te zawarły kolejną umowę na wykonanie prac projektowych polegających na opracowaniu "Planu zagospodarowania cmentarza". W dniu [...] sierpnia 2010 r. Burmistrz Miasta H. uzyskał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej ul. S.., zaś w dniu [...] grudnia 2011 r. uzyskał on decyzję o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu budowlanego wraz z oświetleniem. Ponadto w 2011 roku rozpoczęto lokalizację działek wchodzących w skład cmentarza, tzn. odszukanie granicznych słupków i tym samym wytyczenie faktyczne działek, gdyż były one potrzebne, aby wytypować na tych działkach rosnące drzewa do usunięcia i tym samym uzyskać pozwolenie na ich wycinkę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. zezwolono Parafii [...] na wycinkę [...] drzew z terenu działek przeznaczonych pod założenie cmentarza. Prace te zostały wykonane. Ponadto podobną decyzję uzyskała Parafia [...] w dniu [...] marca 2014 r. i dotyczyła ona usunięcia [...] drzew. Dodatkowo zgromadzono ziemię na budowę parkingu przy cmentarzu. Nie ulega wątpliwości, że cmentarz będący celem wywłaszczenia nie jest przedsięwzięciem typowym. Jego założenie wymaga szeregu pracochłonnych i długotrwałych czynności, które wynikają między innymi z treści art. 3, 4 i 5 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 118 poz. 687). Przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zachodzi w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia, bez rozpoczęcia prac związanych z założeniem cmentarza. Za rozpoczęcie prac w tym znaczeniu uznaje się rozpoczęcie realizacji, choćby w części, inwestycji głównej, jak również zrealizowanie, nawet częściowo, infrastruktury tej inwestycji oraz zainstalowanie urządzeń, bez których inwestycja objęta celem wywłaszczenia nie mogłaby spełniać planowanych funkcji. W przypadku realizacji cmentarza, na który może składać się kompleks obiektów i urządzeń infrastruktury, oceny przesłanek, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, należy dokonywać w odniesieniu do całego zorganizowanego kompleksu: kaplicy, domu przedpogrzebowego, alejek, ogrodzenia, sieci wodno-kanalizacyjnej i elektrycznej a także drogi dojazdowej i parkingu oraz przygotowania terenów grzebalnych poprzez wycięcie drzew, czy krzewów. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Co prawda główny cel wywłaszczenia nieruchomości w 7 letnim terminie z art. 137 ust 1 pkt 1 u.g.n. ani w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie został jeszcze osiągnięty tj. chowanie zmarłych – ale, została częściowo utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia oraz został przygotowany teren do wykonywania w przyszłości pochówków, poprzez wyznaczenie granic, wykonanie badań geofizycznych i wycinkę kilkudziesięciu drzew. Zatem słusznie sąd pierwszej instancji przyjął, że cel w postaci cmentarza był sukcesywnie realizowany. W ciągu 7 lat od ustatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej wykonano szereg czynności zmierzających do realizacji cmentarza, część w formie uzewnętrznionej na wywłaszczonym gruncie. W rezultacie nie można uznać, że rozpoczęcie prac w celu założenia cmentarza było jedynie w sferze zamierzeń. Przyczynami powodującymi zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia może być np. niepodjęcie w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona wskutek zmiany przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. O takiej zbędności nie może świadczyć sam fakt nawet kilkuletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, bowiem założenie cmentarza wymaga długotrwałego procesu realizacji. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w rzeczonym terminie rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Tym samym nie można było uznać, że wywłaszczona nieruchomość będąca uprzednio własnością skarżącego stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z tych też względów nie doszło do naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 i 136 ust. 1 u.g.n. Brak naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania i prawa materialnego uniemożliwiał zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i upoważniał Sąd pierwszej instancji do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, bowiem nie ma usprawiedliwionych podstaw.