I OSK 2602/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 456/17 w sprawie ze skargi Gminy R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 456/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy R. (dalej określanej jako skarżąca Gmina) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżąca Gmina zwróciła się do Wojewody [...] o stwierdzenie w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r. poz. 1187, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 91, dalej powoływanej jako ustawa) nabycia przez nią z mocy prawa, z dniem 1 lipca 2000 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w obrębie O., oznaczonej w księdze wieczystej nr [...] jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]oraz [...]. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] Wojewoda [...] załatwił ten wniosek odmownie. Zauważył, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy nieruchomości rolne stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone, nie tylko o ile nie zostały przekazane m.in. do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy, w terminie określonym w ust. 1, czyli nie później niż do dnia 30 czerwca 2000 r., ale także pod warunkiem, iż nie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 18 ustawy. Stosownie do tego przepisu w odniesieniu do nieruchomości rolnych przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów szczególnych ich przekazanie do Zasobu następuje w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia lub decyzji o ich przejęciu przez państwo. W tym kontekście Wojewoda [...] podkreślił, że w świetle odpisu z księgi wieczystej prawo własności nieruchomości objętej wnioskiem Skarb Państwa nabył na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po osobie fizycznej zmarłej dnia [...] kwietnia 1995 r. W myśl art. 924 i art. 925 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 459, ze zm., dalej powoływanej jako K.c.) z tą chwilą doszło do otwarcia spadku, a co za tym idzie również do nabycia spadku przez spadkobiercę. Wojewoda [...] wyraził zarazem pogląd, że przepisy Kodeksu cywilnego, na podstawie których nastąpiło to spadkobranie, zaliczają się do przepisów szczególnych w rozumieniu art. 18 ustawy. W efekcie nieruchomość, której dotyczył wniosek, nie stała się z mocy prawa własnością skarżącej Gminy. Skarżąca Gmina złożyła odwołanie od tej decyzji do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który jednak utrzymał ją w mocy przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że własność nieruchomości została przeniesiona na Skarb Państwa na podstawie przepisów szczególnych, tj. przepisów Kodeksu cywilnego, postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. o stwierdzeniu nabycia spadku. Uznał, że tego rodzaju przepisy szczególne mogą regulować inne postępowanie niż postępowanie administracyjne. Skarżąca Gmina złożyła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej błędną wykładnię art. 54 w związku z art. 18 ustawy, skutkującą niezastosowaniem art. 13 ust. 4 ustawy. Zauważyła, że skoro w art. 54 ustawy odesłano do stosowania przepisów Kodeksu cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, to nie można przyjąć, iż przepisy Kodeksu cywilnego zaliczają się do tych przepisów szczególnych w rozumieniu art. 18 ustawy. Są to w rozumieniu ustawy dwie różne grupy przepisów. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie omówił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej oraz rozdysponowania nieruchomości rolnych dokonanego ustawą pomiędzy różne podmioty, w tym gminy, Skarb Państwa i nieistniejącą już Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (od 16 lipca 2003 r. Agencję Nieruchomości Rolnych). Nawiązał do treści art. 13 ust. 2 ustawy podkreślając, że przewidywał on przejście na własność gmin określonych nieruchomości nieprzekazanych do dnia 30 czerwca 2000 r. Agencji lub do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, które stanowiły jednak własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie ustawy. Tym samym nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa na podstawie przepisów szczególnych zgodnie art. 18 ustawy nie podlegały reżimowi jej art. 13 ust. 2, ponieważ nie mogły być przekazane we wskazany sposób do dnia 30 czerwca 2000 r. Nieruchomość rolna objęta wnioskiem skarżącej Gminy została zaś nabyta przez Skarb Państwa na podstawie przepisów szczególnych, tj. przepisów Kodeksu cywilnego o dziedziczeniu ustawowym Skarbu Państwa, toteż mogła zostać przekazana do Zasobu dopiero po uprawomocnieniu się postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. o stwierdzeniu nabycia spadku i nie podlegała zatem uwłaszczeniu z mocy prawa na rzecz Skarżącej Gminy w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy. Rozwijając tę myśl Sąd zauważył, że w art. 18 ustawy mowa o przekazaniu nieruchomości w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia uprawomocnienia się nie tylko decyzji o ich przejęciu przez państwo, ale też orzeczenia wydanego w tym przedmiocie. W konsekwencji wbrew stanowisku skarżącej Gminy przewidziano możliwość nabycia nieruchomości w innym trybie niż administracyjny i przepisy Kodeksu Cywilnego należy uznać za przepisy szczególne w rozumieniu art. 18 ustawy. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżąca Gmina, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 12 lipca 2017 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty materialnoprawne. Najpierw pełnomocnik podniósł błędną wykładnię art. 54 w związku z art. 18 ustawy polegającą na uznaniu, że przepisy Kodeksu cywilnego są przepisami szczególnymi wobec tej ustawy. Drugi zarzut został z kolei odniesiony do art. 14 ust. 4 ustawy. Pełnomocnik zarzucił niezastosowanie tego przepisu i jego pominięcie w wyniku nieprawidłowej wykładni przepisów objętych pierwszym zarzutem. W oparciu o tak sformułowane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją organu pierwszej instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nawiązał do stanu faktycznego sprawy, po czym stwierdził, że błąd Sądu pierwszej instancji "polegał na wycinkowej i krótkowzrocznej wykładni art. 18 ustawy", koncentrującej się wyłącznie na występującej w jego treści formule "orzeczenia lub decyzji" i przeprowadzonej przez to w oderwaniu od kontekstu systemowego, w szczególności regulacji art. 54 ustawy. Ten ostatni przewiduje bowiem stosowanie w sprawach nieuregulowanych przepisów Kodeksu cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wykładnia systemowa nakazuje więc łączną interpretację art. 18 i art. 54 ustawy celem ustalenia istotnej w niniejszej sprawie "cechy szczególności przepisów k.c.", tak aby uwzględnić miejsce tego pierwszego przepisu w ustawie i usunąć potencjalne sprzeczności z innymi zawartymi w niej normami. Prowadzi ona zaś do wniosku, że przepisy Kodeksu cywilnego nie są przepisami szczególnymi w stosunku do ustawy. Brzmienie art. 54 ustawy dowodzi mianowicie, że stanowią one jej "uzupełnienie treściowe" oraz "równoległą, alternatywną ścieżkę przekazywania nieruchomości do Zasobu". Pełnomocnik podkreślił, że Sąd pierwszej instancji stracił z pola widzenia znaczenie Kodeksu cywilnego jako głównego źródła stosunków prawnych, regulującego ich zasadnicze zręby, które sprawiają, iż mógłby on być uznany "co najwyżej w stosunku do Konstytucji, pomijając oczywiście hierarchicznie różne pozycje tych aktów prawnych". Tym samym "przepisami szczególnymi w stosunku do ustawy są przepisy poboczne, drobniejsze (niekoniecznie treściowo), dotykające bardziej szczegółowej materii, takie jak np. ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników czy ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości", podczas gdy "przepisy Kodeksu cywilnego funkcjonują (...) obok ustawy, a nie służą dla niej jako przepis szczególny rozwijający normy prawne zawarte w ustawie". Dlatego Sąd pierwszej instancji w wyniku błędnej wykładni nie zastosował art. 13 ust. 4 ustawy i oddalając skargę naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do zarzutów w niej zawartych stwierdzić wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, iż kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Podczas tej kontroli można zatem uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). Jak często podkreśla się w orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez czy domyślania się, czego te zarzuty dotyczą (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/12, LEX nr 1219134). Granice rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały natomiast zakreślone wąsko i nie obejmują nawet zasadniczego dla rozstrzygnięcia art. 13 ustawy, w oparciu o który skarżąca Gmina zgłosiła przecież wniosek o stwierdzenie nabycia przez nią własności nieruchomości z mocy prawa. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając w warunkach wspomnianego związania, nie może zweryfikować dokonanej w sprawie wykładni tego przepisu, i to nawet gdyby przeszedł do porządku nad niestarannością redakcyjną pełnomocnika i przyjął, że jeden z zarzutów kasacyjnych jedynie przez pomyłkę podnosi naruszenie art. 14 ust. 4 ustawy (dotyczącego przekazania mienia oraz wierzytelności i zobowiązań likwidowanych państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej) zamiast art. 13 ust. 4 ustawy, przywołanego w końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi wszak, że nabycie nieruchomości, o których mowa w ust. 2, stwierdza wojewoda w drodze decyzji, wobec czego nie normuje przesłanek materialnoprawnych tego nabycia. W efekcie pełnomocnik skarżącej Gminy nie podważył stanowiska Sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej materii, skądinąd słusznie wykluczającego nabycie nieruchomości przez gminę stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy w przypadku, gdy w myśl art. 18 ustawy Skarb Państwa nabył własność tej nieruchomości po wejściu w życie ustawy na podstawie przepisów szczególnych. Pełnomocnik nie sformułował też zarzutów procesowych, mogących zakwestionować stan faktyczny przyjęty zaskarżonym wyrokiem. Tym samym poza sporem pozostaje również, że własność nieruchomości objętej wnioskiem została nabyta przez Skarb Państwa z dniem [...] kwietnia 1995 r. w drodze dziedziczenia, co stwierdzono prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. i wpisano do księgi wieczystej. W związku z tym należy zwrócić uwagę, że poglądy prezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pozostają w sprzeczności z tym prawomocnym orzeczeniem sądu, skoro zmierzają w praktyce do tego, by organ administracyjny – bez wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu i nie zważając na stwierdzony nim prawomocnie stan prawny – rozstrzygnął o nabyciu tego samego prawa przez inny podmiot, tj. przez skarżącą Gminę. Niezależnie od tego zaznaczenia wymaga, że spór przekazany do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnego ogniskuje się wyłącznie wokół rozumienia pojęcia "przepisy szczególne", występującego w art. 18 ustawy. Pełnomocnik przedstawił w tej materii własną koncepcję, która jednak jest niezrozumiała i niespójna. W wyniku dość ogólnych założeń co do roli Kodeksu cywilnego z jednej strony utrzymuje on, że Kodeks nie zalicza się do tych przepisów szczególnych, będących podstawą przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, a z drugiej określa go jako równoległą, alternatywną ścieżkę przekazywania nieruchomości do Zasobu. Nie poszukuje jednak potwierdzenia normatywnego żadnego z tych wniosków w brzmieniu przepisów, poza nawiązaniem do treści art. 54 ustawy, w której również występuje pojęcie przepisów szczególnych. Podtrzymuje przez to argument zawarty w skardze, że skoro w art. 54 ustawy odesłano do stosowania przepisów Kodeksu cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, to przepisy Kodeksu cywilnego nie zaliczają się do tych przepisów szczególnych w rozumieniu art. 18 ustawy. Rozumowanie to jest błędne, gdyż nie można twierdzić, że ustawa posługuje się danym pojęciem w każdym przypadku dokładnie w tym samym znaczeniu, jeżeli nie zawiera przepisu wskazującego, w jaki sposób należy to pojęcie rozumieć, ilekroć w ustawie o nim mowa, takiego jak art. 2a i 2b ustawy w obowiązującym brzmieniu. To właśnie takie mechaniczne, niejako automatyczne wyznaczenie stałego zakresu znaczeniowego stanowi zaprzeczenie wykładni, i to nie tylko językowej, skupiającej się na literalnej treści przepisów, ale i systemowej, uwzględniającej ich rolę w ramach całego kompleksu normatywnego regulującego określoną dziedzinę życia społecznego. Wykładnia ta dowodzi wszak, że art. 18 i 54 ustawy nie odwołują się ściśle do tych samych przepisów szczególnych. W art. 54 ustawy przewidziano stosowanie Kodeksu cywilnego w sprawach nieuregulowanych w ustawie, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o przepisy szczególne, jakie w przypadkach, które mogłyby być objęte tą regułą, wyłączałyby zastosowanie Kodeksu cywilnego. Reguła ta potwierdza to, że materia normowana ustawą stanowi problematykę prawa cywilnego i ustanawia instrumentarium prawne należące w przeważającej mierze do sfery dominium, gdzie pozycja podmiotów publicznych jest autonomiczna i równorzędna względem innych podmiotów, a charakter prawny nawiązywanych stosunków prawnych odpowiada prawu cywilnemu, co uzasadnia sięgnięcie do rozwiązań Kodeksu cywilnego (tak Ł. Sanakiewicz, Ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Komentarz, Warszawa 2014, uwagi do art. 54). Przepisy szczególne w rozumieniu art. 54 ustawy to przepisy szczególne względem Kodeksu cywilnego. W art. 18 ustawy mowa z kolei o przepisach szczególnych w stosunku do niej. Przepis ten zamyka wraz z art. 19 pewną sekwencję unormowań ustawy poświęconych nabywaniu czy przejmowaniu prawa własności nieruchomości rolnych. Jeżeli zatem posłużono się w nim formułą "nieruchomości rolnych przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów szczególnych" i dodatkowo, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, wspomniano zarówno o decyzjach, jak i orzeczeniach w przedmiocie tego rodzaju przejęć, to miano na względzie przepisy niezawarte w ustawie, tak publiczno-, jak i prywatnoprawne, które dają podstawę do przejęcia nieruchomości. Niepodobna zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącej Gminy, że zachodzą powody, dla których z grupy tych przepisów szczególnych należałoby wykluczyć Kodeks cywilny. Skądinąd przepisy, na podstawie których Skarb Państwa nabył prawo własności nieruchomości w niniejszej sprawie, zamieszczone są w Tytule X Księgi czwartej Kodeksu cywilnego, obejmującym, zgodnie z samą jego nazwą, właśnie przepisy szczególne o dziedziczeniu gospodarstw rolnych. Stąd podzielić wypada pogląd wyrażony w doktrynie, że jeżeli art. 18 dotyczy nieruchomości rolnych przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa po wejściu w życie ustawy i nie wskazuje, nawet przykładowo, katalogu potencjalnych źródeł tego przejęcia, to odwołuje się do przepisów szczególnych wszelkich gałęzi prawa (np. karnego, administracyjnego, podatkowego), w tym jednak, i to przede wszystkim, prawa cywilnego, i m.in. orzeczeń sądowych o przejęciu nieruchomości w postępowaniu karnym (przepadek mienia) i w postępowaniu cywilnym, np. stwierdzenia nabycia spadku (tak Ł. Sanakiewicz, Ustawa..., uwagi 1, 2 i 4 do art. 18). Mając to względzie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.