I OSK 2600/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 486/17 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 486/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że decyzją z dnia [...] września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 4, art. 6 ust. 1 pkt 2, ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r., na mocy której uchylił on własną ostateczną decyzję z dnia [...] maja 2014 r., przyznającą M.K. dodatek mieszkaniowy w wysokości 300,90 zł miesięcznie na okres od dnia [...] maja 2014 r. do dnia [...] października 2014 r., jednocześnie przyznając jej dodatek mieszkaniowy w okresie od dnia [...] maja 2014 r. do dnia [...] października 2014 r. w kwocie 232,11 zł. Organ odwoławczy podał, że M.K. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. zwróciła się o przyznanie dodatku mieszkaniowego na wynajmowany lokal mieszkalny przy ul. [...] w [...], o powierzchni użytkowej 56,65 m2. Wskazała, że lokal zamieszkują 3 osoby. Łączna kwota wydatków na lokal to 626,38 zł, zaś z deklaracji o wysokości dochodów za okres trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku wynikało, iż dochód wyniósł 4.916,74 zł, na który składało się wynagrodzenie skarżącej – 2416,74 zł, alimenty w wysokości 1500 zł oraz wynagrodzenie jej syna za prace dorywcze - 1000 zł. Organ wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2014 r., uchylił decyzję i ponownie rozpatrując wniosek strony o przyznanie dodatku mieszkaniowego ustalił faktyczną wysokość dochodu gospodarstwa domowego, uwzględniając przy ustaleniu dochodu kwotę z tytułu wynagrodzenia za pracę – 2.416,74 zł, wynagrodzenie syna z pracy dorywczej – 1.000,00 zł oraz dochód uzyskany z tytułu alimentów w wysokości 3.219,83 zł (w miejsce wskazanej wcześniej kwoty). Organ odwoławczy podał, że okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy, a nieznaną organowi I instancji w chwili wydania decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy był fakt, iż M.K. otrzymała w dniach [...] stycznia i [...] lutego 2014 r. łączną kwotę 3 219,83 zł tytułem alimentów. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, za dochód należało przyjąć dochód 3 osobowej rodziny strony za styczeń, luty i marzec 2014 r., który wyniósł 6.636,47 zł, a nie jak pierwotnie strona podała 4.916,74 zł. Wysokość dochodu rodziny nie przekraczała kryterium dochodowego określonego w art. 3 ust. 1 ustawy. Ustalono, że stosownie do regulacji art. 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy - wydatki na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego wynoszą 497,57 zł. Zatem wysokość dodatku to różnica pomiędzy kwotą wydatków na normatywną powierzchnię lokalu - 497,57zł i kwotą 265,46 zł (12% x 2.212,19 zł), co daje kwotę 232,11 zł. Zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta była zgodna z prawem i brak było podstaw do jej uchylenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] M.K. zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez bezzasadne uznanie, że otrzymane przez nią alimenty należy zaliczyć do dochodu, o którym mowa w tym przepisie. Zdaniem skarżącej alimenty powinny być doliczane do dochodu w przypadku osób zobowiązanych do płacenia alimentów. Uwzględnienie alimentów w dochodzie w stosunku do osób otrzymujących alimenty spowodowałoby podwójne uwzględnienie jednej kwoty alimentów - raz po stronie płacącego, raz po stronie otrzymującego. Podniosła ponadto, że tylko przychody, które mogą być pomniejszane o koszty ich uzyskania oraz składkę na ubezpieczenie społeczne i chorobowe winny być zaliczane do dochodu, a alimenty do tego rodzaju przychodów nie należą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uzasadniając wyrok, wskazał, że w niniejszej sprawie kwestią sporną było, czy alimenty uzyskane przez skarżącą, które otrzymała w kwocie wyższej, niż przedstawiła to we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, należało wliczyć do dochodu mającego wpływ na wysokość przyznanego jej dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2017 r., poz.180), zwanej dalej "ustawą", za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., oraz świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z uwagi na brzmienie art. 3 ust. 3 ustawy, błędne jest stanowisko skarżącej, że do dochodu, o którym mowa w tym przepisie, mogą być zaliczone tylko te przychody, które mogą być pomniejszone o koszty ich uzyskania oraz składkę na ubezpieczenie społeczne i chorobowe. Omawiany przepis bowiem jedynie wskazuje na składniki, o jakie można pomniejszyć przychody, a nie zawęża katalogu przysporzeń majątkowych, wliczanych do dochodu w rozumieniu ustawy. Przywołany przepis w sposób enumeratywny wymienia jakiego rodzaju świadczeń nie wlicza się do dochodu. Nie przewidziano w nim możliwości nie wliczenia alimentów. Sąd nie podziela poglądu skarżącej, że wliczanie alimentów do dochodu zarówno w przypadku osób płacących alimenty, jak i je otrzymujących - powodowałoby podwójne uwzględnienie jednej kwoty alimentów, co prowadziłoby do wypaczenia celu ustawy. Celem ustawy jest bowiem pomoc - osobom uprawnionym - w ponoszeniu wydatków związanych z zajmowanym lokalem mieszkalnym, a pomoc ta uzależniona jest m.in. od wysokości dochodu indywidualnie ustalanego. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że uzyskane przez skarżącą alimenty należy doliczyć do dochodu, mającego wpływ na wysokość należnego jej w przedmiotowym okresie dodatku mieszkaniowego. Prawidłowo też ustalono ponownie wysokość dodatku mieszkaniowego. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji, uznał skargę za bezzasadną i orzekł o jej oddaleniu. Od powyższego wyroku pełnomocnik skarżącej wniósł skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez bezzasadne uznanie, iż otrzymane przez skarżącą alimenty należy zaliczyć do dochodu, o którym mowa w tym przepisie. Pełnomocnik wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – dalej "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje wymienione w § 2 tego przepisu. Nie stwierdzono okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez pełnomocnika skarżącej skargę kasacyjną, opartą na podstawie naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych - Dz.U. z 2017 r., poz.180 (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Rozpoznając zarzut skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, Sąd uznał, że nie jest on uzasadniony i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślić należy, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. Natomiast istota sporu w sprawie sprowadza się do kwestii, czy - z uwagi na brzmienie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - alimenty uzyskane przez skarżącą, podlegają wliczeniu do dochodu skarżącej, mającego wpływ na wysokość dodatku mieszkaniowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej interpretacji art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W myśl tego przepisu (zdanie pierwsze), za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Natomiast, w zdaniu drugim omawianej regulacji, ustawodawca enumeratywnie, w drodze zamkniętego katalogu, wymienił świadczenia, które nie powinny być wliczane do dochodu przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego. W katalogu tym nie zostały ujęte należności z tytułu alimentów. Należy zatem przyjąć, że skoro ustawodawca nie wymienił wprost w powoływanym przepisie alimentów, to w konsekwencji obligatoryjnie podlegają one wliczeniu do dochodu gospodarstwa domowego strony starającej się o dodatek mieszkaniowy. W tym zakresie nie zostały przewidziane w ustawie o dodatkach mieszkaniowych żadne odstępstwa, a organy orzekające nie mają możliwości działania tu w ramach luzu decyzyjnego i muszą kierować się ściśle kryteriami i zasadami przyznawania dodatku, wyznaczonymi tą ustawą. Zasadnie więc rozstrzygnął Sąd pierwszej instancji, że wypłacone (w wyższej kwocie) skarżącej alimenty słusznie wliczono do jej dochodu stanowiącego podstawę do obliczenia prawidłowej wysokości należnego dodatku mieszkaniowego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.