I OSK 260/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 października 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 242/21 w sprawie ze skargi D. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 15 stycznia 2021 r. znak SKO.1296/20 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od D. I. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości

Wyrokiem z dnia 8 października 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 242/21 (dalej wyrok II SA/Lu 242/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 15 stycznia 2021 r. nr SKO.1296/20 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Potok Górny z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr SR.4042.873.30.2020. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dnia 7 listopada 2020 r. D.I. (dalej skarżąca lub wnioskodawczyni) wniosła do Wójta Gminy Potok Górny o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką T.P. (dalej Matka). Decyzją z 26 sierpnia 2020 r. nr SR.4042.873.30.2020 (dalej decyzja z 26 sierpnia 2020 r.) Wójt Gminy Potok Górny (dalej Wójt) odmówił D.I. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką T.P.. Wójt odmawiając skarżącej wnioskowanego świadczenia wskazał, że nie spełnia ona przesłanek z art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej uśr), bowiem z orzeczenia z 20 sierpnia 2019 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Biłgoraju o zaliczeniu T.P. do znacznego stopnia niepełnosprawności wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 22 lipca 2019 r., a niepełnosprawność istnieje od 42. roku życia. Ojciec skarżącej K.P. (dalej ojciec) nie ma orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Stosownie do zastosowanych regulacji niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała do ukończenia przez nią 18, ani 25 roku życia; osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności [w błędnie nieponumerowanych w tej części aktach Wójta]. W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 i 1b uśr i wskazała na wyrok TK [z 21 października 2014 r.] sygn. akt K 38/13 (dalej wyrok K 38/13) w którym orzeczono o niezgodności z Konstytucją zastosowanej w sprawie regulacji w zakresie w jakim różnicuje ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Jednocześnie zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 uśr przez błędne uznanie, że małżonek T.P. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdyż procedura w tym przedmiocie jest w trakcie rozpoznania. Końcowo wskazała na naruszenie art. 6, art. 9, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa [k. 27-19, 18-2 akt SKO]. Decyzją z 15 stycznia 2021 r. nr SKO.1296/20 (dalej decyzja z 15 stycznia 2021 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z 26 sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1, 1b i ust. 5 pkt 2 uśr. Analizując rozstrzygnięcie Wójta w świetle wymienionych regulacji uznało, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka negatywna, jako niekonstytucyjna, nie powinna znaleźć w sprawie zastosowania. Wskazało, że podstawę stanowiska organu stanowi wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (dalej wyrok K 38/13) gdzie stwierdzono, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym i dla prawidłowego, zgodnego z wzorcem konstytucyjnym, stosowania normy prawnej zawartej w przepisie uznanym, w pewnym tylko zakresie, za niekonstytucyjny nie jest wymagana ingerencja ustawodawcy. Matka wnioskodawczyni – T.P. pozostaje w związku małżeńskim z K.P., który nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność ta zdaniem Kolegium wypełnia dyspozycję art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr i stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle wskazanej regulacji wyłączona jest możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie należącej do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z inną osobą i wyłączenie to jest niezależne od tego czy współmałżonek, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest w stanie opiekować się drugim współmałżonkiem, wymagającym stałej opieki. K.P. dysponuje orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z 14 września 2020 r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Biłgoraju o zaliczeniu go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności wydanym do dnia 30 września 2022 r. W świetle Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka, w stosunku do współmałżonka, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych. Matka wnioskodawczyni T.P. zamieszkuje razem ze swym mężem K.P., córką J.K., jej mężem i małoletnią córką. Rodzina prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Matka jest osobą niepełnosprawną z powodu chorób narządu wzroku. Wymaga częściowej pomocy osoby drugiej, a w szczególności nadzoru w prawidłowym codziennym funkcjonowaniu i częściowej pomocy w przygotowaniu posiłków, praniu ubrań i pościeli. Swobodnie, bez niczyjej pomocy porusza się po mieszkaniu, samodzielnie wychodzi po około 10 schodach na wyższą kondygnację. K.P. jest sprawny fizycznie i może sprawować bezpośrednią opiekę nad swą żoną i pomagać jej w codziennych czynnościach (jego umiarkowany stopień niepełnosprawności spowodowany jest chorobą narządu wzroku). Córka J.K. pomaga matce w codziennym funkcjonowaniu. Wnioskodawczyni od około 3 miesięcy mieszka w swym domu oddalonym około 200 metrów od matki, jest w stanie pracować zawodowo. Mając na uwadze niestwierdzenie u K.P. niepełnosprawności w stopniu znacznym, sytuację rodzinną niepełnosprawnej, stan jej zdrowia, potrzeby w zakresie opieki, organ uznał, że wnioskodawczyni nie musi rezygnować z podjęcia pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad matką. Świadczenie nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu [k. 51-49 akt SKO]. W skardze D.I. wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji I instancji, a w konsekwencji przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; względnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenia od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr przez uznanie, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, eliminuje inne osoby bliskie w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Małżonek uprawnionej do opieki także wymaga niezbędnej opieki. Zarzuciła naruszenie art. 7, 77, art. 80 kpa przez błędną ocenę materiału dowodowego; błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia przez uznanie, że skarżąca jest w stanie pracować zawodowo, ponieważ mąż T.P. i druga córka pomagają w codziennych czynnościach i zabezpieczą jej podstawowe potrzeby, podczas gdy K.P. jest schorowany, sam wymaga opieki osób trzecich, a córka J.K. prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe i sama jest osobą posiadającą problemy ze wzrokiem. Skarżąca podkreśliła, że nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, bowiem cały swój czas poświęca opiece nad matką i ojcem, którzy wymagają całodobowej (a nie częściowej) opieki osób trzecich. To że matka skarżącej swobodnie porusza się po mieszkaniu wynika wyłącznie z faktu, że zna jego rozkład, który nie uległ żadnym zmianom od kilkudziesięciu lat, zatem zna go na pamięć. Zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 9, 77 § 1, art. 80 kpa przez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji uznanie, że strona nie spełnia warunków do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodów w postaci oświadczeń: 1. J.K. z którego wynika, że jest po operacji siatkówki (2 lata), leczy się na nadciśnienie w oku i z tego tytułu posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności; zamieszkuje z matką T.P., ale nie może sprawować nad nią opieki ponieważ pracuje w szkole od godz. 730 do 15, a po powrocie do domu opiekuje się córką. Nie może nosić ciężarów powyżej 5 kg, ma problemy z samodzielnym prowadzeniem pojazdu; 2. K.P. z którego wynika, że żona nie może być pod jego stałą opieką, gdyż choruje on na padaczkę i w każdej chwili może mieć atak, wtedy nie jest w stanie nad sobą panować. Wykonywanie zwykłych czynności ma utrudnione ze względu na całkowitą ślepotę prawego oka. Na wizyty lekarskie wozi go córka D.I.; 3. D.I. z którego wynika, że jej matka wymaga stałej i osobistej opieki. Ona przygotowuje jej wszystkie posiłki i podaje do stołu, pomaga w utrzymaniu higieny osobistej. Matka obecnie jest po operacji przepukliny i wymaga jeszcze większej pomocy. W domu nie można przestawiać żadnych przedmiotów, w tym np. butów, bo mama ich nie widzi. Wymaga transportu do lekarza, fryzjera, rodziny i tam też należy pokazać jej gdzie jest np. krzesło bo nie widzi. Przed wyjściem trzeba sprawdzić czy jest czysta. Z uwagi na brak możliwości opieki nad matką ze strony męża (ojca skarżącej) i drugiej córki (siostry skarżącej), którzy z nią zamieszkują, skarżąca przychodzi by pomagać, mieszka blisko - w odległości 150 m. Skarżąca wskazała, że w sytuacji gdy podjęłaby pracę zawodową, matki nie miałby kto zawieść do lekarza, ponieważ ojciec ma kategoryczny zakaz prowadzenia pojazdów ze względu na padaczkę i jaskrę. Wniosła o dopuszczenie dowodów dotyczących J.K. w postaci: orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 6 marca 2020 r.; zaświadczenia lekarskiego z 21 września 2020 r. W skardze zakwestionowała wywiad środowiskowy sporządzony przez nieobiektywną osobę, biorącą czynny udział przy wydawaniu decyzji i wniosła o dopuszczenie dowodu z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez inną osobę. W uzasadnieniu wskazała na dokonanie przez organ błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr opierającej się wyłącznie na wykładni językowej, podczas gdy zdaniem skarżącej konieczne jest odwołanie się do wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu. W tym zakresie wskazała na wyrok NSA z 18.11.2015 r. I OSK 1200/14. Zdaniem skarżącej w rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zachodzi możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, zaś oceny niemożności sprawowania opieki nad drugim współmałżonkiem można dokonać kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego (k. 3-9, 10-14 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu wniosło o oddalenie skargi (k. 17-19v akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem II SA/Lu 242/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję I instancji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Ponieważ uchybieniami dotknięta jest także decyzja I instancji, podlegała ona także uchyleniu (art. 135 ppsa). Kolegium prawidłowo wyeliminowało z podstawy prawnej decyzji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 zm. [z 1018 r. poz. 730]). W tym zakresie Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko Kolegium. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: [...] 4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 uśr). Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub (ust. 1b pkt 1), w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (ust. 1b pkt 2). Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: [...] 2) osoba "sprawująca opiekę" [winno być "wymagająca opieki:" - verba legis, uw. NSA] a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a). Rozstrzygnięcie Wójta w części, w której wskazano na art. 17 ust. 1b uśr uznać należy za wadliwe. Zgodność z Konstytucją RP tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 (OTK-A 2014/9/104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b uśr, jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b uśr, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (przykładowo wyroki NSA z: 6.7.2016 r. I OSK 223/16; 2.8.2016 r. I OSK 923/16; 7.9.2016 r. I OSK 755/16; 21.10.2016 r. I OSK 1853/16; 4.11.2016 r. I OSK 1578/16; 10.11.2016 r. I OSK 1512/16; 14.12.2016 r. I OSK 1614/16; 11.7. 2017 r. I OSK 1600/16; cbosa). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od tego, kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z: 12.8.2021 r. II SA/Lu 170/21; 7.3.2019 r. II SA/Lu 55/19; 28.3.2019 r. II SA/Lu 87/19, cbosa). Sąd I instancji, o ile podzielił ocenę organu odwoławczego w odniesieniu do wyeliminowania powyższej przesłanki odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 uśr), o tyle nie aprobował - w świetle aktualnej linii orzeczniczej - uznawania za bezwzględną przeszkodę prawną dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego okoliczności pozostawania w związku małżeńskim (przez osobę wymagającą opieki) z osobą nie legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr). W tym zakresie w świetle zasad i wartości konstytucyjnych, poglądów Trybunału Konstytucyjnego i dotychczasowego, przeważającego orzecznictwa NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych, stanowisko organu odwoławczego jest błędne. Kolegium uznało, że brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności w stosunku do małżonka osoby wymagającej opieki uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a usr. Choć taki wniosek zgodny jest z wynikami literalnej wykładni tego przepisu, to w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o konieczności dokonania funkcjonalnej i celowościowej wykładni tego przepisu. W szczególności w wyroku z 25.1.2021 r. I OSK 2103/20 NSA stwierdził a stanowisko to Sąd I instancji w całości podzielił, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tego świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba obowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Na konieczność uwzględnienia w procesie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr zasady praworządności i zasady równości - art. 2 i art. 32 [ust. 1] Konstytucji - NSA wskazywał w wyrokach z: 11.1.2017 r. I OSK 1113/15; 17.12.2009 r. I OSK 722/09 i I OSK 723/09; 18.11.2015 r. I OSK 1200/14. Wskazano, że negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, rozumiana w sposób językowy wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą, a jednocześnie mają również obowiązek sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza swoistą sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza analiza treści art. 71 [ust. 1 zd. 1] Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Przepis ustawy nie powinien wywoływać skutku w postaci rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim niepełnosprawnym rodzicem. Z podobnych przyczyn literalna wykładnia tegoż przepisu kłóci się z treścią art. 32 [ust. 1] Konstytucji RP, w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, winny być traktowane tak jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obie kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Zasadne było przeprowadzanie przez Sąd I instancji dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi na podstawie art. 106 § 3 ppsa w postaci oświadczeń J.K., K.P. i D.I.; orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 6 marca 2020 r.; zaświadczenia lekarskiego z 21 września 2020 r., obu dotyczących J.K.. Zgodnie ze wskazaną regulacją Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Mając na uwadze treść art. 106 § 3 ppsa Sąd odmówił przeprowadzenia dowodu z wywiadu środowiskowego, który jak wnioskowała strona winien być przeprowadzony przez inną osobę. Zgodnie z treścią tego przepisu możliwe jest jedynie przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, a nie przeprowadzanie dowodu przez wywołanie w postaci wywiadu środowiskowego. Skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką T.P.. Z akt sprawy wynika, co skarżąca akcentowała w odwołaniu i skardze, że co prawda jej matka pozostaje w związku małżeńskim, a mąż nie ma orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (tylko umiarkowanym), jednak nie jest on w stanie zapewnić stałej opieki żonie, ze względu na stan zdrowia. Od wielu lat choruje na padaczkę, w każdej chwili może mieć atak, wtedy nie jest w stanie nad sobą panować. Wykonywanie zwykłych czynności ma utrudnione ze względu na całkowitą ślepotę prawego oka. Na wizyty lekarskie wozi go córka D.I.. Zamieszkująca z matką druga córka J.K. nie może sprawować stałej opieki nad matką, ponieważ pracuje codziennie w szkole od godz. 730 do 15, a po powrocie do domu opiekuje się córką. Jest po operacji siatkówki (2 lata), leczy się na nadciśnienie w oku i z tego tytułu ma umiarkowany stopień niepełnosprawności. Nie może nosić ciężarów powyżej 5 kg, ma problemy z samodzielnym prowadzeniem pojazdu. Zdaniem Sądu I instancji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z ust. 1 pkt 4 uśr należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy po pierwsze przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że podopieczna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Po drugie czy stałą opiekę nad matką może sprawować córka zamieszkująca z nią w jednym gospodarstwie domowym i czy ta opieka ma pierwszeństwo (i dlaczego) prze[d] opieką, którą sprawowałaby skarżąca. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy dokonał wadliwej interpretacji wymienionej regulacji, ograniczając się jedynie do wykładni językowej z przyczyn wyczerpująco wyżej przedstawionych. Uwzględniając rezultaty wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, szczegółowo opisane we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia należy stwierdzić, że organy w toku ponownie prowadzonego postępowania winny dokonać z poszanowaniem art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa ustaleń faktycznych dotyczących tego, czy małżonek podopiecznej jest w stanie sprawować stałą opiekę w sposób, który nie zagrażałby jej bezpieczeństwu. Należy uwzględnić podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące w szczególności stanu zdrowia K.P. (jaskra, padaczka, ślepota prawego oka); zwrócić uwagę na zakres czynności pielęgnacyjnych, których wymaga matka skarżącej. Matka skarżącej wymaga stałej i osobistej opieki; przygotowania wszystkich posiłków, podania ich do stołu; pomocy w utrzymaniu higieny osobistej. W domu jest w stanie poruszać się samodzielnie, mimo bardzo słabego wzroku, ale tylko dlatego, że od wielu lat domownicy nie przestawiają znajdujących się w domu przedmiotów. Matka porusza się po domu "na pamięć", co także stwarza niebezpieczeństwo. Wymaga transportu do m.in. lekarza, jaki zapewnić może jej wyłącznie skarżąca, bowiem ojciec i druga córka ze względu na stan zdrowia nie mogą prowadzić pojazdów. W opisanej sytuacji nie można przyjąć za organem, że mąż może zapewnić opiekę żonie, że w opiece tej pomocy udzieli mu druga córka i że T.P. nie potrzebuje stałej (tylko częściowej) opieki, ponieważ z niektórymi czynnościami (poruszanie się po domu) radzi sobie bez pomocy osób trzecich (ma orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności). W toku ponownie prowadzonego postępowania organy będą obowiązane uwzględnić wyżej przedstawione zalecenia co do ustaleń faktycznych, jakich należy dokonać tak, by przeprowadzone postępowanie spełniało standardy procesowe, wyznaczone przez art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa. Skarżąca w skardze wskazywała, że siostra także ma orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, jest osobą stale pracującą, nie widzi na jedno oko. Kwestie te należy w toku ponownie prowadzonego postępowania zweryfikować, gdyż na tę okoliczność w aktach sprawy znajduje się jedynie oświadczenie skarżącej (k. 37, 41-50 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, reprezentowane przez r. pr. A.C., zaskarżając wyrok II SA/Lu 242/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) przez błędną wykładnię i uznanie, że brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki nie wyklucza przyznania skarżącej prawa doświadczenia pielęgnacyjnego; 2. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 uśr przez błędną wykładnię i uznanie, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy po pierwsze przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że podopieczna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz ustalenia czy stałą opiekę nad matką może sprawować córka zamieszkująca z nią w jednym gospodarstwie domowym i czy ta opieka ma pierwszeństwo (i dlaczego) przed opieką, którą sprawowałaby skarżąca, podczas gdy brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki wyklucza przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 3. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zastosowanie wyłącznie językowej wykładni tego przepisu narusza konstytucyjne zasady równości (a co za tym idzie, uznanie przez Sąd konieczności ustalenia, czy współmałżonek jest zdolny do sprawowania opieki), podczas gdy ustawodawca wskazał jednoznacznie, by ocena czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia, rozstrzygana była wyłącznie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 uśr przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, choć decyzja organu odwoławczego nie narusza ww. przepisów prawa materialnego; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa, z uwagi na uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy skarga winna zostać oddalona w całości, gdyż przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost wskazują, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a okoliczności powyższe występują w przedmiotowej sprawie oraz pomimo tego, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i na jego podstawie wydał prawidłowe rozstrzygnięcie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej kpa), polegające na uwzględnieniu skargi przy błędnym przyjęciu, że organ administracji naruszył przepisy postępowania - art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa w stopniu istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 § 1 kpa przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zebrano całości materiału dowodowego w przypadku gdy organ administracji miał dostateczny materiał dowodowy - m. in. wywiady środowiskowe, oświadczenie K.P., pozwalające na utrzymanie decyzji I instancji; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa przez dokonanie przez Sąd dowolnej oceny dowodów oraz pominięcie okoliczności które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy a w szczególności przez nie wzięcie pod uwagę, że z dokumentacji sprawy, w tym z oświadczeń męża T.P. i treści wywiadu środowiskowego wynika, że T.P. wymaga jedynie częściowej pomocy osoby drugiej, m. in. nadzoru w prawidłowym codziennym funkcjonowaniu oraz częściowej pomocy w przygotowaniu posiłków, praniu ubrań i pościeli oraz możliwe okazuje się takie dzielenie obowiązków opiekuńczych między wnioskodawczynię, męża T.P. i J.K., że skarżąca nie musi rezygnować z pracy, co świadczy o tym, że organy ustaliły w sposób prawidłowy stan faktyczny, zebrały cały materiał dowodowy i w konsekwencji wydały prawidłowe rozstrzygnięcie, co czyni niezasadnym zobowiązanie organów do poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa przez pominięcie przez Sąd, że z dokumentów w sprawie wynika, że T.P. wymaga jedynie częściowej pomocy osoby drugiej w czynnościach dnia codziennego, a nadto możliwe okazuje się takie dzielenie obowiązków opiekuńczych między wnioskodawczynię, męża T.P. i J.K., że skarżąca nie musi rezygnować z pracy, natomiast z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki lub za rezygnację zatrudnienia w celu jej sprawowania. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; ewentualnie w sytuacji skorzystania przez Naczelny Sąd Administracyjny z możliwości wskazanej w art. 188 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, oświadczając o zrzeczeniu się rozprawy; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych (k. 60-65v akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 ppsa skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tym zakresie skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. Zasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się na tle wykładni tego przepisu dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki. Jedno stanowisko wyrażało pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. Drugie stanowisko uznawało, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji uznawano, że świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej. Stosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wywołało rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Została ona rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 (dalej uchwała I OPS 2/22), w której zajęto stanowisko, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/22 zwrócił uwagę na zmiany, jakim podlegał przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. W pierwotnym brzmieniu, obowiązującym od 1 września 2005 r., przepis ten stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Wyłączenie to nie doznawało ówcześnie żadnych ograniczeń związanych ze stanem zdrowia współmałżonka. W wyrokach wydawanych w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym, kwestionując konstytucyjność takiego rozwiązania, Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował za zasadne odstąpienie od literalnego brzmienia przepisu w przypadkach, gdy w stanie faktycznym sprawy oboje małżonkowie legitymowali się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, a o świadczenie ubiegała się osoba zobowiązana do alimentacji inna, niż współmałżonek (przykładowo wyroki NSA z 7 grudnia 2009 r.: I OSK 722/09 i I OSK 723/09). Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 25 maja 2010 r. P 38/09, umorzył postępowanie w sprawie zbadania zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr z artykułami 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Niezależnie od tej okoliczności, Trybunał Konstytucyjny, postanowieniem z 1 czerwca 2010 r. S 1/10, przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał wskazał, że z punktu widzenia zapewnienia spójności systemu prawnego pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych, a w szczególności wymaga rozważenia, czy nie należy wprost wprowadzić do ustawy zasady (formułowanej w orzeczeniach większości sądów administracyjnych, omówionych w postanowieniu o sygn. P 38/09), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną. Stan prawny w analizowanym zakresie uległ zmianie z dniem 14 października 2011 r., w wyniku nowelizacji przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr zostało nadane aktualne brzmienie stanowiące, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadane przepisowi brzmienie jest zatem efektem świadomej i celowej działalności prawodawcy, który dostosował stan prawny do ówczesnego stanowiska judykatury, uwzględniając także uwagi Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji. Rozwiązanie to jest skorelowane z przesłankami przyjętymi w art. 17 ust. 1a uśr oraz w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. W konsekwencji, na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr opieki nad inną osobą. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nadane przepisowi brzmienie nie budzi wątpliwości wywołanych względami językowymi. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 ze zm., dalej urz). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a urz. Ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. W uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował, że językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, uznał jednak, że do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie systemowe i aksjologiczne, może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. Skład siedmiu sędziów ocenił, że w przypadku analizowanego przepisu okoliczności takie nie zachodzą. W odniesieniu do przedmiotowego przepisu nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność czy celowość przyjętego rozwiązania, na co wskazuje historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. W przekonaniu składu siedmiu sędziów, w sprawie za odstąpieniem od językowego rozumienia przepisów nie przemawiają również względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej, także w wymiarze konstytucyjnym. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr jako zasadę wprowadza regułę, że wymienionym w nim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie nie przysługuje, jeżeli są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 uśr, każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Również specjalny zasiłek opiekuńczy, o jakim mowa w art. 16a uśr nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. To samo kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności pojawia się w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr jako przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli takim orzeczeniem legitymują się osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Konsekwencja zastosowanych kryteriów nie daje podstaw do podważenia wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej. Brak jest podstaw do przenoszenia na grunt ustawy przesłanek z art. 132 kro określających kolejność i warunki, na podstawie których realizuje się obowiązek alimentacyjny osób kolejno zobowiązanych do alimentacji. Podkreślono, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 kro regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 kro i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu uchwały przyjął także, że regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr i warunek legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji. Podkreślono, że rozbieżności w stosowaniu przepisu nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i poszukiwania normy prawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, w tym zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych, na który składają się: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy, świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi (art. 269 § 1 zdanie pierwsze ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale I OPS 2/22 r. Wobec powyższego za wadliwą uznaje wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr przyjętą przez Sąd I instancji, a zarzut jego błędnej wykładni zgłoszony w skardze kasacyjnej, za uzasadniony. Przesłanki określone w przepisie prawa materialnego, mającym zastosowanie w sprawie, wyznaczają zakres koniecznych ustaleń faktycznych. W konsekwencji zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W świetle przesłanek art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr nie jest zasadne stanowisko Sądu I instancji, dotyczące krytycznej oceny przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, albowiem nie zachodzą podstawy do czynienia ustaleń, czy małżonek osoby wymagającej opieki może taką opiekę faktycznie sprawować. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Kolegium dotyczącego dopuszczalności czynienia ustaleń na okoliczność, w jakim zakresie osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wymaga opieki i pomocy w codziennych czynnościach, o tym przesądza stosowne orzeczenie o niepełnosprawności. Nie jest rzeczą organów rozstrzyganie, czy do sprawowania takiej opieki konieczna jest rezygnacja z pracy i jaki mógłby być optymalny rozkład obowiązków w rodzinie, celem zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O odstąpieniu od zasądzenia od skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 207 § 2 ppsa, mając na względzie, że stosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr wywołało rozbieżności w orzecznictwie, wymagające usunięcia w drodze uchwały. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 ppsa.