I OSK 260/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M. G. o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 703/14 wstrzymującego wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2014 r., sygn. akt [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności postanawia oddalić wniosek o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 703/14

B. M. i R. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2014 r., sygn. akt [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2014 r.), utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 2014 r., sygn. akt [...], mocą której stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] lutego 2003 r. orzekającej o przekształceniu na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości obejmującej działkę oznaczoną nr [...] położoną w Gdańsku ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w Gdańsku prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...], zabudowanej domem mieszkalnym. W skardze złożono wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uzasadniając go tym, że decyzja z [...] sierpnia 2014 r. będzie podstawą do zainicjowania postępowania wieczystoksięgowego zmierzającego do wykreślenia ujawnionego w księdze wieczystej prawa własności skarżących do działki nr 147 i w konsekwencji może doprowadzić do ich eksmisji. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 703/14 (dalej postanowienie z 4 grudnia 2014 r.) WSA w Gdańsku wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzja przekształcająca prawo użytkowania wieczystego w prawo własności ma charakter konstytutywny. Przekształcenie w prawo własności dokonuje się z mocy tej decyzji, z chwilą jej uostatecznienia się. Stanowi ona również podstawę wpisu do księgi wieczystej. Wyrządzenie szkody lub trudnych do odwrócenia skutków może dotknąć przede wszystkim właściciela, ale też inne podmioty. Ponadto należy zauważyć, że wykonanie ostatecznej decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji przekształceniowej wiąże się z możliwością powołania się na to, iż decyzja ta została ostatecznie wyeliminowana z obrotu ze skutkiem od daty jej wydania, co może już stanowić podstawę do kolejnych postępowań, w tym do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Decyzja stwierdzająca nieważność przekształcenia może bowiem stanowić podstawę zmiany wpisu w księdze wieczystej, który ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Może to doprowadzić do sytuacji, w której skutki będą trudne do odwrócenia, mając na względzie np. charakter instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, która bezwzględnie przyjmuje przewagę stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej nad stanem rzeczywistym. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji przekształceniowej przywrócone zostają prawa byłego właściciela, który może podjąć działania zmierzające do realizacji przysługujących im praw własności, których skutków prawnych organ administracyjny działający w granicach swojej właściwości i kompetencji nie będzie mógł zniweczyć. Pismem z dnia 24 kwietnia 2017 r. M. G. (dalej uczestniczka postępowania) wniosła o uchylenie (zmianę) postanowienia WSA w przedmiocie wstrzymania decyzji z [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu wskazała, że stosowanie do art. 61 § 4 p.p.s.a. nowymi okolicznościami są: negatywna ocena zasadności skargi dokonana przez Sąd I instancji, upływ czasu oraz żądanie rozliczenia nakładów zgłaszane przez skarżącego w postępowaniu cywilnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, wydane na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Przepis ten, na mocy art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio również do postanowień wydanych przez NSA. Warunkiem zmiany postanowienia jest zmiana takich okoliczności, które warunkowały jego podjęcie, tj. były analizowane przy wydawaniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu. W doktrynie podnosi się, iż uchylenie postanowienia wstrzymującego wykonanie aktu będzie spowodowane okolicznościami wskazującymi na ustanie bytu przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a., albo ujawnienia, że od początku nie istniało zagrożenie wystąpienia negatywnych zjawisk wymienionych w tym przepisie. Podstawę zmiany będą stanowić okoliczności wskazujące na wzrost lub osłabienie zagrożenia tymi zjawiskami albo tylko na potrzebę zmiany zakresu wstrzymania wykonania aktu lub czynności (tak: J. Borkowski, Monitor Prawny 2005.14.675, Lex 48620/4). Postępowanie wpadkowe dotyczące złożonego przez wnioskodawczynię wniosku o zmianę postanowienia WSA z 4 grudnia 2014 r. w sprawie wstrzymania wykonania decyzji powinno zatem mieć na celu ocenę, czy zmieniły się okoliczności, które były podstawą zastosowania ochrony tymczasowej w poprzednim, prawomocnie zakończonym postępowaniu wpadkowym dotyczącym tej kwestii. Podkreślić bowiem należy, że postanowienie WSA z dnia 4 grudnia 2014r. w sprawie wstrzymania wykonania decyzji było przedmiotem kontroli przez NSA w wyniku zażalenia złożonego przez T. B. W. i postanowieniem z dnia 18 lutego 2015r. I OZ 109/15 zażalenie zostało oddalone. Złożony zatem wniosek – w trybie art. 61§ 4 p.p.s.a. - o zmianę postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji może być uwzględniony w razie zmiany okoliczności. Ustawodawca formułując przesłankę zmiany okoliczności nie precyzuje jej bliżej, jednak dokonując wykładni tej przesłanki bezspornie można stwierdzić, że nie każda zmiana każdych okoliczności będzie uzasadniała uwzględnienie wniosku, ale tylko zmiana takich okoliczności, które mają istotne znaczenie z punktu widzenia potrzeby utrzymania ochrony tymczasowej. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawczyni nie wskazała istotnych nowych okoliczności, które miały miejsce po wydaniu przez WSA w Gdańsku postanowienia z dnia 4 grudnia 2014r.o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Przesłankami wstrzymania wykonania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazywane okoliczności powinny kwestionować ziszczenie się tych przesłanek. Wnioskodawczyni nie odnosi się natomiast do nich w żaden sposób. Swoje uwagi koncentruje na żądaniu rozliczenia nakładów zgłaszane przez skarżącego w postępowaniu cywilnym, upływie czasu oraz na nieprawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 461/16 oddalający skargę R. M.. Faktem jest, że przedmiotowym wyrokiem z dnia 5 października 2016 r. WSA w Gdańsku uznał niezasadność skargi R. M. na decyzję SKO w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, z uwagi jednak iż została wniesiona skarga kasacyjna , wyrok ten jest nieprawomocny. Tym samym kwestia badania legalności decyzji SKO w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2014r. nie została zakończona, taka sytuacja miała miejsce w dacie wydawania postanowienia dnia 4 grudnia 2014r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji i taka sytuacja istnieje nadal, do chwili rozpoznania skargi kasacyjnej. Inne okoliczności podniesione w wniosku o uchylenie postanowienia WSA z dnia 4 grudnia 2014 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji to: upływ czasu i żądanie rozliczenia nakładów zgłaszane przez skarżącego w postępowaniu cywilnym, jednak te okoliczności te nie zawierają żadnego uzasadnienia, stąd też nie można ocenić, czy były to okoliczności istotne z punktu widzenia art.61 § 4 p.p.s.a. Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności podniesione w obecnie rozpoznawanym wniosku nie dają podstawy do zmiany postanowienia z dnia 4 grudnia 2014 r. Należy bowiem przyjąć, że wskazane przez wnioskodawczynię okoliczności nie można zakwalifikować jako mające istotne znaczenie i wpływ na rozpoznanie wniosku o uchylenie postanowienia o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 4 w związku z art. 193, orzekł jak w sentencji.