I OSK 2597/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.F., M.C., L.B., O.S. i M.F.1 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 92/23 w sprawie ze skargi M.F., M.C., L.B., O.S. i M.F.1 na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 grudnia 2022 r. nr DN.gn.625.238.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.F., M.C., L.B., O.S. i M.F. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: organ) z 6 grudnia 2022 r. nr DN.gn.625.238.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, wyrokiem z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 92/23, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący zastępowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej, 2. naruszenie art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie, iż od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 19 maja 1959 r., znak: L.RL.U-Vg/105/59 o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych we wsi [...], upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, gdyż Skarżący zrzekli się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej powinny się odnosić do wyroku Sądu I instancji oraz do przepisów regulujących postępowanie przed tym sądem, ewentualnie w powiązaniu z regulacjami dotyczącymi procedury administracyjnej mającej zastosowanie przed danym organem administracyjnym. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie na podstawie przepisów p.p.s.a., a nie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów k.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich wykładnię lub zastosowanie przez organ administracji publicznej, co prowadzi do naruszenia przez sąd przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. II FSK 216/06). Modelowo zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji powinien być zatem powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. I FSK 109/05). Natomiast wskazanie w skardze kasacyjnej wyłącznie na przepisy regulujące postępowanie administracyjne nie może być uznane za prawidłowe. Tym niemniej, w sytuacji gdy strona przytoczyła w petitum kasacji wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, to biorąc pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, uchybienie takie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a., dyskwalifikować zarzutu skargi kasacyjnej. Przedstawione rozważania nabierają aktualności w okolicznościach niniejszej sprawy, gdyż skarżący kasacyjnie zarówno w skardze, jak i w przedmiotowej skardze kasacyjnej sformułowali tożsame zarzuty, wskazując na naruszenie przepisów k.p.a., bez jednoczesnego wskazania przepisów naruszenia prawa przez sąd wojewódzki. Przy czym w tym miejscu należy także podkreślić, iż uzasadnienia obu ww. skarg są praktycznie identyczne, a ich różnice dotyczą kwestii drugorzędnych dla rozstrzygnięcia. W skardze wskazano dodatkowo na działanie Rzecznika Praw Obywatelskich, który zainicjował postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, przedstawiono stanowisko dotyczące niemożności uzasadnienia wprowadzenia przepisów nakazujących umarzanie z mocy prawa trwających postępowań dostosowaniem systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, a także zawarto polemikę z twierdzeniem o "zwłoce" skarżących, zaś w skardze kasacyjnej nie podzielono argumentacji Sądu I instancji odnośnie do generowania kosztów budżetowych i angażowania aparatu administracyjnego, wywierania przez decyzje administracyjne skutków ekonomicznych bezpośrednio nie dla skarżących, ale adresatów tych decyzji, a także w zakresie aspektu społecznego prowadzenia postępowań nieważnościowych odnośnie decyzji wydanych w okresie PRL. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie należało przyjąć, że zarzuty naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo ich niepowiązania z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinny być potraktowane jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów k.p.a. przez Sąd I instancji. Następnie należy zauważyć, że ze sposobu skonstruowania zarzutu kasacyjnego przez powiązanie naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z naruszeniem art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491; dalej: "ustawa zmieniająca"), należy wnosić, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje uprawnień organu odwoławczego w zakresie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w sprawie (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), ale kwestionuje stanowisko organu odwoławczego, który podzielił pogląd organu I instancji o zastosowaniu przepisu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej do ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem skarżących kasacyjnie, przepis ten nie powinien mieć zastosowania w sprawie, gdyż umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego z wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. Z punktu widzenia formalnego należy jeszcze zwrócić uwagę, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest przepisem prawa materialnego, a nie procesowego, jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej. O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (zob. wyroki NSA: z 10 maja 2006 r. sygn. II OSK 1356/05, z 16 marca 2007 r. sygn. I OSK 733/06). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r. sygn. II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r. sygn. II FSK 1603/06). Zważywszy jednak, że wskazane uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Z treści zarzutów i ich uzasadnienia wynika, że istotą sporu w sprawie są dwie kwestie: po pierwsze, prawidłowość zaakceptowania przez Sąd I instancji oceny organów dotyczącej daty ogłoszenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 19 maja 1959 r., co ma znaczenie dla oceny prawidłowości zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, oraz po drugie, zgodności przepisu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co ma znaczenie dla możności zastosowania tego przepisu. Nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, iż od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 19 maja 1959 r., znak: L.Rl.U-Vg/105/59 o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych we wsi [...] (dalej: "kwestionowane orzeczenie"), upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. Zdaniem skarżących kasacyjnie, nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej. Odnosząc się do tego zarzutu należy przypomnieć, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na rzecz Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318) oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). W sprawie nie jest sporne, iż orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 19 maja 1959 r. podlegało ogłoszeniu w trybie przepisów rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271). Uregulowania zawarte w tym rozporządzeniu przewidywały, że władza, która wydała orzeczenie o przejściu mienia na własność Państwa, ogłaszała je w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywieszała równocześnie w swoim lokalu urzędowym i w lokalu zarządu gminy, w której mienie było położone (§ 4). Za datę doręczenia orzeczenia uważało się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia (§ 5). Z powyższych przepisów wynika wprost, że orzeczenie w sprawie przejęcia nieruchomości ziemskiej na własność państwa należy ogłosić w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywiesić równocześnie w lokalu urzędowym władzy, która orzeczenie wydała, i w lokalu zarządu gminy, w której mienie jest położone. Z kolei data doręczenia orzeczenia jest określana na podstawie dnia wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Na podstawie daty doręczenia orzeczenia jest natomiast określana data uzyskania cechy ostateczności przez orzeczenie. Skarżący podnoszą, że nie została ustalona data ogłoszenia kwestionowanego orzeczenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nie przedstawiają jednak dowodu ani nie uprawdopodobniają tego, że ww. orzeczenie nie zostało ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nie jest konieczne precyzyjne wskazanie daty wejścia decyzji do obrotu prawnego, o ile zachowana dokumentacja pozwala stwierdzić, że od tego momentu upłynęło 30 lat. Ponadto dla wydania decyzji w trybie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej istotne jest ustalenie, że upłynęło trzydzieści lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Sąd I instancji przyjął, że kwestionowane orzeczenie zostało ogłoszone, weszło do obrotu prawnego i zostało wykonane, za czym przemawiały następujące okoliczności. Jak wskazał Minister, z zawartego w aktach sprawy wykazu synchronizacyjnego zmian gruntowych wynika, że nieruchomości objęte lwh [...], [...], [...] i [...], wchodzą obecnie w skład działek ozn. nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], dla których Sąd Rejonowy w Gorlicach prowadzi księgi wieczyste nr KW nr [...], , KW nr [...], oraz KW nr [...], . Przy czym w dziale II KW nr [...], jako podstawa nabycia własności gruntów (aktualnie ozn. nr ewid. działek nr [...] i [...]) przez Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne, wpisane zostało orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 19 maja 1959 r. Z tożsamym wpisem mamy do czynienia w dziale II KW nr [...], , w którym własność działek nr [...] i [...] wpisana została na rzecz Gminy [...], . W dziale II KW nr [...], jako właściciel działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] widnieje Skarb Państwa – Magurski Park Narodowy (podstawa wpisu orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 19 maja 1959 r.). Ponadto fakt doręczenia (ogłoszenia) kwestionowanego orzeczenia potwierdza znajdująca się na jego egzemplarzu adnotacja o uprawomocnieniu się orzeczenia 2 czerwca 1959 r. Powyższe wskazuje, że ustalenia faktyczne w kontrolowanej sprawie zostały poczynione z uwzględnieniem konstrukcji domniemania faktycznego, mimo że organy obu instancji i Sąd I instancji nie wskazują, że oparły się na tej instytucji. Za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2023 r. sygn. I OSK 663/22; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie dostrzega się konieczność stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym (wyroki NSA: z 14 lipca 2009 r. sygn. II GSK 1078/08; z 22 marca 2013 r. sygn. II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). Przykładowo - w sprawach dotyczących rewindykacji nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., za stosowaniem domniemania faktycznego co do wydania opinii organu wojewódzkiego opowiedział się M. Gdesz, wskazując, że jeżeli w zezwoleniu PKPG była wzmianka o wydaniu opinii przez organ wojewódzki, to należy domniemywać, że taka opinia została wydana (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z 26 kwietnia 1949 r., Pal. 2003/9-10/s.36, akapit 2). Fakt domniemany nie wymaga dowodu, wymagają go natomiast fakty składające się na podstawę faktyczną domniemania (por. wyrok SN z 12 października 1999 r. sygn. III CKN 436/98). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było przepisu (art. 241 dawnego k.p.c.) w ustawie. Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 426-427, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody). Uprawnione wobec tego pozostaje stanowisko Sądu I instancji, że kwestionowane orzeczenie weszło do obrotu prawnego i zostało wykonane. Całokształt zebranej w sprawie dokumentacji w dostateczny sposób potwierdza fakt ogłoszenia (doręczenia) kwestionowanego orzeczenia. Wobec braku dowodów przeciwnych prawidłowo, na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 231 k.p.c. ustalono, że do doręczenia, w sposób określony prawem, kwestionowanego orzeczenia z 19 maja 1959 r., doszło wcześniej niż trzydzieści lat od wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności. W tej zaś sytuacji, skoro w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w 2019 r., to niewątpliwie istniały podstawy do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej ze względu na to, że od ogłoszenia kontrolowanego orzeczenia do wszczęcia postępowania upłynęło więcej niż 30 lat. Z tej przyczyny zarzut kasacyjny naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. należało uznać za niezasadny. Z kolei z treści zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że zasadniczym przedmiotem sporu w sprawie jest nie tyle prawidłowość zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, ale kwestia konstytucyjności rozwiązań przyjętych w tym przepisie. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Opisane powyżej zagadnienie prawne było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2024 r., sygn. I OSK 57/23, i opiera poniższą argumentację na argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu ww. wyroku. W rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia został złożony 5 czerwca 2019 r., to jest po ponad 60 latach od daty wydania orzeczenia. Wniosek został złożony przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą. Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej). Oznacza to, że wobec upływu trzydziestu lat od doręczenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej, czyli 16 września 2021 r., organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy. Prawidłowo zatem, zgodnie z wyżej wskazanymi regulacjami prawnymi, umorzono postępowanie w rozpoznawanej sprawie. Jak jednak powyżej zaznaczono, w skardze kasacyjnej zakwestionowano zgodność regulacji prawnych wprowadzonych ustawą zmieniającą z przepisami Konstytucji. Należy zatem przypomnieć przyczyny wprowadzenia omawianych zmian do Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim zgodnie z treścią art. 156 § 2 k.p.a. przed nowelizacją przepis ten stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli natomiast decyzja była dotknięta pozostałymi - niewymienionymi w tym przepisie wadami, a więc wadami z pkt 2, 5 i 6 art. 156 § 1 k.p.a. - nie istniała żadna granica czasowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Nowelizacja k.p.a. dokonana przepisami ustawy zmieniającej, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji (por. także wyrok TK z 28 lutego 2012 r., sygn. K 5/11). Zatem sama potrzeba wprowadzenia terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Wprowadzenie tych zmian było też wynikiem orzecznictwa, w którym wskazywano na potrzebę wprowadzenia cezury czasowej (por. przykładowo wyroki NSA z: 10 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 1822/18, 15 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 202[...]9, 28 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2099/15, 15 lipca 2020 r., sygn. I OSK 2825/19). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Takie ograniczenia czasowe przewiduje prawo cywilne. Można tu wymienić przykładowo zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.). Należy też przypomnieć, że Sąd Najwyższy w 2007 r. rozważał zagadnienie, którego istota sprowadzała się do pytania, czy możliwe jest uznanie za posiadanie samoistne takiego władania przez Skarb Państwa cudzą nieruchomością, które ma cechy posiadania samoistnego, ale wobec uzyskania go w ramach sprawowania władztwa publicznego powstają wątpliwości, czy ze względu na sposób uzyskania władania nieruchomością można to władanie uznać za posiadanie samoistne i czy okres jego trwania można zaliczyć do biegu ustawowych terminów zasiedzenia nieruchomości (art. 172 w związku z art. 336 k.c.). Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w pełnym składzie w dniu 26 października 2007 r., sygn. III CZP 30/07 stwierdził, że: "Władanie cudzą nieruchomością przez Skarb Państwa, uzyskane w ramach sprawowania władztwa publicznego, może być posiadaniem samoistnym prowadzącym do zasiedzenia. Zasiedzenie jednak nie biegło, jeżeli właściciel nie mógł skutecznie dochodzić wydania nieruchomości (art. 121 pkt 4 w związku z art. 175 k.c.). Zatem na gruncie przepisów kodeksu cywilnego Sąd Najwyższy dopuścił z uwagi na upływ czasu możliwość zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa w sytuacji uzyskania posiadania samoistnego w ramach sprawowania władztwa publicznego. Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ograniczył dochodzenie roszczeń, a także stwierdzania nieważności decyzji ze względu na upływ czasu. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 10 czerwca 2020 r., sygn. K 11/18, orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z 19 czerwca 2012 r., sygn. P 41/10). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06). W wyrokach dotyczących zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n.r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99). W tę linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą ograniczenia dochodzenia praw w czasie, wpisują się także wyroki Trybunału dotyczące oceny zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). W wyrokach z 19 maja 2011 r. sygn. K 20/09 oraz z 15 września 2009 r. sygn. P 33/07, ale także we wcześniejszym wyroku z 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku z 15 września 2009 r., sygn. P 33/07 Trybunał przesądził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie wniosku w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Oznacza to, że z upływem ustawowego terminu strona traci możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień do zgłoszenia żądania bez względu na okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku, nawet jeżeli są to zdarzenia niezależne od strony. Z wyżej poczynionych rozważań wynika, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa nie nasuwa zastrzeżeń co do zgodności tej regulacji z Konstytucją. Odnośnie spraw będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z 10 czerwca 2020 r., sygn. K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 26 kwietnia 2005 r., C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych. W uchwale z 11 stycznia 2024 r., sygn. I OPS 3/22, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r., sygn. P 4[...]0). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2009 r., sygn. P 66/07, i z 22 lipca 2020 r., sygn. K [...]9) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. M. Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166; por. też uchwała SN z 27 kwietnia 1971 r., sygn. III CZP 8/71). Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyraża zasadę proporcjonalności. Wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 40/04, z 29 września 2008 r., sygn. SK 52/05, z 28 września 2006 r., sygn. K 45/04). Odnośnie do tej zasady Trybunał niejednokrotnie wskazywał, że należy rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej ochrony, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie, czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Podkreślić trzeba, iż prawo własności podlega ochronie konstytucyjnej (art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), lecz ochrona ta nie ma charakteru absolutnego. Ustawodawca jest uprawniony do wprowadzenia ograniczeń, jeżeli są one uzasadnione koniecznością zapewnienia porządku publicznego oraz bezpieczeństwa prawnego (por. wyrok NSA z 7 maja 2025 r., sygn. I OSK 1760/23). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, co wynika z wcześniej poczynionych wywodów, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała SN z 26 października 2007 r., sygn. III CZP 30/07) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając przedstawione powyżej argumenty, nie ma podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją regulacji prawnej wprowadzającej termin 30 lat na dochodzenie roszczeń wynikających z wydania decyzji z naruszeniem prawa. Okres 30 lat, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. Nota bene Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu już powołanego wyroku z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99, zajął stanowisko, że okres od 1982 r. do 1991 r. był w sprawie ograniczenia możliwości wzruszania aktu własności ziemi wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania nie tylko przed organami administracji, ale także przed sądem powszechnym. Skarżący kasacyjnie podnosząc, iż sąd administracyjny w ramach rozproszonej kontroli konstytucyjności jest uprawniony do stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej i nie stosowania tego przepisu przy wydawaniu rozstrzygnięcia, pomijają, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera odniesienie do norm Konstytucji. W świetle przedstawionych tam argumentów Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uznania, że istnieją dostatecznie poważne i oczywiste racje przemawiające za odstąpieniem od stosowania ww. przepisu w zakresie, w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku. W sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, to z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a sprzeczność ma charakter oczywisty, inaczej mówiąc, gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu (por. postanowienie SN z 21 czerwca 2023 r., sygn. II USK 268/22). Stanowisko Sądu I instancji, że sytuacja taka nie ma miejsca, jest prawidłowe, na co wskazuje przedstawiona powyżej argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy również wskazać na specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest sprawa zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Organ nadzoru nie załatwia sprawy w znaczeniu materialnym, ale jedynie bada, czy zaskarżona decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie można zatem argumentować, że organ nadzoru naruszył istotę prawa własności i prawa dziedziczenia. Swoisty charakter postępowania nieważnościowego wziął pod uwagę Europejski Trybunał Praw Człowieka rozpatrując wniesioną przez grupę osób skargę, dotyczącą ustawy z 2021 r. zmieniającej k.p.a., w której zarzucono naruszenie art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji. Skargę uzasadniono tym, że w wyniku omawianej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego zostały umorzone z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w latach 50. XX w., na mocy których poprzednicy prawni skarżących zostali pozbawieni własności nieruchomości, zaś skarżącym nie przysługują żadne środki ochrony prawnej. Trybunał wskazał, że istota, zakres oraz specyficzne cechy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie pozwalają na uznanie, że do tego postępowania odnosi się art. 6 § 1 Konwencji. W konsekwencji skarga w całości została uznana za niedopuszczalną (decyzja ETPC z 13 grudnia 2022 r. 5815/22, Borkowska i inni v. Polska). Ponadto w myśl postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji ww. Konwencji). W kontekście podnoszonej w skardze kasacyjnej argumentacji dotyczącej zwłoki w rozpoznaniu złożonego wniosku wskazać trzeba, że kwestia dynamiki działań organu pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. Ustawodawca wyposażył wnioskodawców w instrumenty prawne służące zwalczaniu opieszałości organów, natomiast to rzeczą danego podmiotu pozostaje skorzystanie z przysługujących jemu praw. Na koniec należy zauważyć, że w sytuacji ewentualnego uznania przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o sygn. K 2/22, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna z wzorcami konstytucyjnymi, zostanie otwarta możliwość żądania wznowienia postępowania w sprawach, w których podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zakresie uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z wzorcami konstytucyjnymi. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.