I OSK 2588/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: sekretarz sądowy Adrian Wawer po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 215/16 w sprawie ze skargi M. W. na rozkaz personalny Komendanta [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. W. na rzecz Komendanta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. II SA/Wa 215/16 oddalił skargę M. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2015 r., którym utrzymano w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że podstawę wydania zaskarżonego rozkazu stanowił art. 41 ust 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r. poz. 2067, ze zm., dalej: u.P.). Organy rozpoznające sprawę ustaliły, że skarżący w dniu [...] czerwca 2015 r. stawił się przed planowaną godziną rozpoczęcia służby w Komisariacie Policji w [...] i wziął udział w odprawie służbowej. Po odprawie, na polecenie przełożonego, policjanci, w tym skarżący, zostali poddani badaniu stanu trzeźwości. Po zbadaniu skarżącego na wyświetlaczu urządzenia pojawiła się wartość 0,19 mg/l, co widział skarżący oraz świadkowie. Skarżący poprosił obecnych przy badaniu policjantów, żeby odstąpili od dalszych czynności, a on "załatwi sobie jakieś L-4". Odmówił także wykonania polecenia Komendanta Komisariatu poddania się ponownemu badaniu stanu trzeźwości i opuścił komisariat. Następnie skarżący dostarczył do Komisariatu zwolnienie lekarskie wystawione przez specjalistę chorób dziecięcych, stwierdzające niezdolność policjanta do pracy od dnia [...] czerwca 2015 r. do dnia [...] czerwca 2015 r. Ponadto poddał się badaniu stanu trzeźwości (wynik: 0,00 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu). Sąd I instancji uznał, że słuszne było stanowisko organu, zgodnie z którym zachowanie skarżącego świadczy o nieodpowiedzialności i lekceważącym podejściu do obowiązków. Skarżący wiedział o zaplanowanej służbie w dniu [...] czerwca 2015 r., którą powinien pełnić jako dowódca patrolu - kierowca pojazdu służbowego, jak również powinien wiedzieć o wpływie alkoholu na organizm. Pomimo tego, jak sam przyznał, w późnych godzinach wieczornych spożywał alkohol, a następnego dnia stawił się w służbie. Negatywnie też należy ocenić zachowanie skarżącego po wykonaniu pierwszego badania stanu trzeźwości, polegające na namawianiu wykonującego badanie, jak i innych świadków badania do zbagatelizowania jego wyniku i odstąpienia od wykonania dalszych czynności, odmowie wykonania polecenia Komendanta Komisariatu poddania się ponownemu badaniu, a także samowolne opuszczenie miejsca pełnienia służby. Tym samym organy prawidłowo uznały, że skarżący nie spełnia wymogu posiadania nieposzlakowanej opinii, o której mowa w art. 25 ust. 1 u.P. Natomiast zarzuty dotyczące prawidłowości przeprowadzenia badania stania trzeźwości nie są zasadne, ponieważ sprawa nie dotyczyła przewinienia dyscyplinarnego polegającego na stawieniu się do służby pod wypływem alkoholu. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. art. 41 ust. 2 pkt. 5 u.P., ponieważ Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli legalności decyzji Komendanta Głównego Policji i w konsekwencji nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organy obu instancji art. 41 ust. 2 pkt. 5 u.P. w zw. z art. 7 K.p.a., wyrażające się w arbitralnym przyjęciu, że ważny interes służby przemawia za zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji, co wynikało z pominięcia istotnych okoliczności sprawy; 2/ art. 145 art. 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 84 § 1, art. 136 K.p.a., ponieważ Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli legalności decyzji Komendanta Głównego Policji, a w konsekwencji nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo zaniechania podjęcia przez organ administracyjny II stopnia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pozostawienie bez rozpoznania złożonych w treści odwołania wniosków dowodowych, mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ujawnionych w sprawie wątpliwości, co w konsekwencji spowodowało naruszenie zasady prowadzenia postępowania z zachowaniem pełnej bezstronności i obiektywizmu. Organ odstąpił także od wnikliwego zbadania wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy, w szczególności: - nie wyjaśnił wpływu przeprowadzenia jednorazowego badania na poprawność uzyskanych wyników na zawartość alkoholu, - nie wyjaśnił przyczyn usterki technicznej, polegającej na niemożności wydrukowania wyników badań oraz jej wpływu na ogólną sprawność urządzenia i uzyskane wyniki, - nie ocenił prawidłowości działań funkcjonariusza wykonującego badanie niezgodnie z instrukcją obsługi urządzenia pomiarowego, wbrew zaleceniom opracowanym przez Instytut Ekspertyz Sądowych, zarządzeniu nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie badań na zawartość w organizmie alkoholi lub środka działającego podobnie do alkoholu oraz rozporządzeniu MZiOS z [...] maja 1083 r. w sprawie warunków i sposobu dokonywania badań na zawartość alkoholu w organizmie, - nie wyjaśnił, czy urządzenie którym przeprowadzono badanie było sprawne i w sposób prawidłowy dokonywało pomiarów, a to wobec braku jakiejkolwiek opinii biegłego w zakresie prawidłowości dokonanych pomiarów Ponadto organ pozostawił bez rozpoznania dowody, które zostały wymienienie w odwołaniu, a dotyczące opinii biegłych sądowych, w sytuacji gdy prawidłowe wyjaśnienie istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy wymagało wiadomości specjalnych, które organ zastąpił własnymi twierdzeniami. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podano, że zastosowanie w sprawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. nie było prawidłowe. Sąd I instancji błędnie przyjął, że organy nie przekroczyły granic uznania i swobody oceny, a stan faktyczny wyczerpuje przesłankę "ważnego interesu służby". Takiego interesu organy nie wykazały, nie wskazano też konkretnych okoliczności świadczących, że dalsze wykonywanie obowiązków przez skarżącego zagraża interesom formacji. W szczególności pominięto zupełnie dotychczasowy nienaganny przebieg służby przez 9 lat. Rzekome zachowanie skarżącego miało charakter incydentalny i nie powinno wywołać tak ostatecznej reakcji. Usunięcie przeszkolonego i doświadczonego funkcjonariusza jest osłabieniem formacji i działaniem wbrew jej interesowi. Jako wadliwe oceniono także stanowisko Sądu I instancji, że dla sprawy nie miała znaczenia prawidłowość ustalenie stanu trzeźwości funkcjonariusza. Podstawowym zarzutem był wszak zarzut stawienia się do służby po spożyciu alkoholu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Ponieważ postępowanie sądowe w sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku zastosowanie znajduje przepis art. 193 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi lex specialis w relacji do art. 141 § 4 P.p.s.a. i ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku do rozpoznania zarzutów kasacyjnych, co skutkuje pominięciem opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Skargą kasacyjną, wbrew literalnemu określeniu jej przedmiotu, objęto nie tylko przepisy postępowania, ale także przepisy prawa materialnego, na co wskazuje zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. postawiony w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Należy przy tym zwrócić uwagę, że wymienione w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. są przepisami regulującymi rozstrzygnięcie sądu w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub procesowego przez organ administracji i z tego względu skuteczność zarzutu ich naruszenia zależy od skuteczności zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Nie są uzasadnione zarzuty dotyczące oceny przez Sąd I instancji przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego, jego zakresu i oceny materiału dowodowego. Organy naruszają powołane przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 K.p.a., jeśli wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy, nie ustalają faktów mających znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli istotnych dla zastosowania określonej normy prawa materialnego. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. W tym kontekście nie mają znaczenia dla sprawy, jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji, kwestie prawidłowości ustalenia stanu trzeźwości skarżącego w dniu, kiedy miały miejsce zdarzenia przyjęte za podstawę do zwolnienia. Postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. i miało na celu wyjaśnienie, czy w sprawie zaszły okoliczności, o których mowa w tym przepisie. Sprawa nie dotyczyła przewinienia dyscyplinarnego polegającego na stawieniu się do służby pod wypływem alkoholu, w konsekwencji okoliczność ta nie miała rozstrzygającego dla sprawy znaczenia. Zarówno organy, jak i Sąd I instancji akcentowały postawę funkcjonariusza zaprezentowaną po pojawieniu się podejrzenia, że jest on pod wpływem alkoholu. Nie zakwestionowano, że funkcjonariusz zwracał się z sugestią odstąpienia od czynności kontrolnych, odmówił wykonania polecenia przełożonego, oddalił się z Komisariatu. To zasadniczo reakcja funkcjonariusza na wynik badania jest przesłanką do negatywnej oceny jego postawy. Nie poddał on w wątpliwość miarodajności badań, nie zażądał ich weryfikacji, lecz de facto przyznał swym zachowaniem, że mogą istnieć powody do podważania jego trzeźwości i podjął próby uniknięcia skutków stawienia się do służby poprzez nakłanianie innych od odstąpienia od czynności służbowych, a samemu nie podejmując czynności dowódcy patrolu, naraził na szwank sprawność działania formacji i wykonywanie przez nią zaplanowanych działań. Dla tych ustaleń bez znaczenia jest, czy pierwotny pomiar trzeźwości był prawidłowy, skoro powodem do podjętego rozstrzygnięcia było zachowanie i postawa funkcjonariusza po przeprowadzeniu badania. Nie może także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. Użyty w nim zwrot "ważny interes służby" ma charakter klauzuli generalnej, co oznacza konieczność oceny konkretnych okoliczności stanu faktycznego w oparciu o kryteria interesu służby. W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie "ważny interes służby" należy rozumieć jako interes społeczny, któremu ustawa o Policji daje prymat nad interesem poszczególnego policjanta. Uzasadnione jest także odniesienie się do przepisów regulujących cele i zadania Policji, określone w art. 1-2 u.P., szczególny status funkcjonariuszy tej formacji, wymagania, jakie są stawiane kandydatom do służby w tej formacji (art. 25 ust. 1 u.P.) a także treść ślubowania, o którym mowa w art. 27 ust. 1 u.P. (por. wyroki NSA: z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1118/13, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2149/13, z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 3145/14, z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 977/16). Przeprowadzona przez organy ocena zachowań skarżącego z punktu widzenia przesłanki ważnego interesu służby nie narusza przysługującej organowi swobodnej oceny dowodów. Namawianie wykonującego badanie stanu trzeźwości i świadków tego badania do zbagatelizowania jego wyniku i odstąpienia od wykonania dalszych czynności, odmowę wykonania polecenia Komendanta poddania się ponownemu badaniu, a także samowolne opuszczenie miejsca pełnienia służby i następczą próbę usprawiedliwienia powstałej sytuacji należy ocenić negatywnie. Zachowania te, dezorganizujące pracę Policji, godzą w "ważny interes służby". Prawidłowo też uznano, że skarżący nie spełnia wymogu posiadania nieposzlakowanej opinii, o której mowa w art. 25 ust. 1 u.P. Funkcjonariusz, aby móc skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe musi prezentować się jako osoba zasadnicza, pryncypialna, sumienna, co jest warunkiem jego wiarygodności i uzasadnia przyznane mu ustawowo uprawnienia do kontrolowania innych osób i ingerowania w sferę ich praw i wolności. Utratę przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie powoduje tylko karalność danej osoby (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2149/13, por. wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 111/15, z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1084/16). Tym samym należy uznać, że brak posiadania owej nieposzlakowanej opinii koliduje z "ważnym interesem służby". Zastosowanie art. 51 ust. 2 pkt 5 u.P. w zaistniałych okolicznościach prawidłowo zostało przez Sąd I instancji uznane za uprawnione i pozostające w granicach przyznanego organom uznania, a w konsekwencji pozbawione cechy arbitralności. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.