I OSK 2575/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" S.A. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 92/19 w sprawie ze skargi "[...]" S.A. w R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z [...] czerwca 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz [...]" S.A. w R. kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 6 grudnia 2019 r. I SA/Wa 92/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "H." S.A. w R. (Skarżąca) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (Minister) z [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Śląski (Wojewoda), działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.), decyzją z 22 czerwca 2016 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Skarżącą prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w R., obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. 0,8427 ha i nr [...] o pow. 0,3129 ha, KW nr [...] oraz prawa własności zabudowań posadowionych w granicach ww. gruntu. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że dołączona do wniosku decyzja o ustaleniu opłat za zarząd przedmiotowym gruntem, oznaczonym jako działki nr [...] i nr [...], potwierdza, że grunt ten w dniu 5 grudnia 1990 r. był w zarządzie wnioskodawcy. Minister rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ wskazał, że zgodnie z art. 200 ust. 1 ww. ustawy z 21 sierpnia 1997 r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego 5 grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Organ odwoławczy zaznaczył, że z akt sprawy, a w szczególności z odpisu z księgi wieczystej Tom [...] wykaz [...] oraz z treści księgi wieczystej nr [...], aktualnie prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że działki nr [...] i nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z 10 czerwca 1948 r., protokołu zdawczo-odbiorczego z 18 marca 1953 r. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Ciężkiego z 20 marca 1967 r. Okoliczności powyższe nie budzą wątpliwości i nie zostały przez Skarżącą zakwestionowane. Kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy jest natomiast to, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie H. w R. (obecnie "H." S.A. z siedzibą w R.) w okresie przed dniem 5 grudnia 1990 r. Minister podkreślił, że zarząd, to prawna forma władania nieruchomością i obowiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ww. ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. grunty państwowe będące w dniu wejścia ww. ustawy tj. dnia 1 sierpnia 1985 r., w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione między innymi na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r., Nr 32, poz. 159) przechodzą w zarząd tych jednostek. Tym samym zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać. W orzecznictwie przyjmuje się również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Organ zaznaczył, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 ze zm.). Minister przytoczył treść powyższego przepisu i podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż do wniosku z 16 stycznia 2007 r. o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i własności znajdujących się na nim zabudowań Skarżąca załączyła kopię decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. z [...] stycznia 1987 r. nr [...] o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd gruntami, zmienionej decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] marca 1990 r. nr [...], oświadczenie Kierownika Urzędu Rejonowego w Katowicach z [...] lipca 1992 r., znak [...] o aktualizacji ceny gruntu, wypis z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R. (zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta R. z [...] czerwca 2006 r. nr [...]), odpis z księgi wieczystej Tom [...] wykaz [...] z 26 stycznia 2007 r., wyrys z mapy ewidencyjnej z 15 maja 2006 r. przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], dodatek do księgi parcel za rok 1993. Ponadto do wniosku dołączono pismo z Urzędu Miasta R. z 27 stycznia 2006 r. dotyczące opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z 27 maja 2005 r. i 21 czerwca 2005 r. Do wniosku dołączono również akt przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego H. w R. w spółkę akcyjną z 9 grudnia 1991 r., Rep A Nr [...] oraz postanowienie Sądu Rejonowego w Katowicach Wydział X Rejestrowy z 31 grudnia 1991 r. o wpisie "H." S.A. z siedzibą w R. do rejestru handlowego. Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z kolejnymi ustępami § 4 ww. rozporządzenia, jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których wyżej mowa, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 kpa, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Dokumenty stanowiące podstawę stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu wskazuje się w uzasadnieniu decyzji, o której mowa w art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy. Minister wskazał, że pismem z 15 lutego 2007 r. Wojewoda wystąpił do Prezydenta Miasta R. z prośbą o wyrażenie stanowiska m.in. w sprawie, czy grunt objęty wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego, oznaczony jako działki nr [...] i nr [...], pozostawał w tej dacie w zarządzie wnioskodawcy. W odpowiedzi Prezydent Miasta R. poinformował (w piśmie z 2 sierpnia 2007 r.), że zarząd H. w R. wynika z ww. decyzji z [...] stycznia 1987 r. o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd gruntami, zmienionej decyzją z [...] marca 1990 r. Pismem z 7 grudnia 2007 r. Wojewoda wystąpił do Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu Śląskiego w K. czy PZD miał w użytkowaniu grunt oznaczony jako działki nr [...] i nr [...] przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1981 r., nr 12 poz. 58), tj. przed dniem 12 maja 1981 r. W odpowiedzi poinformowano, że ww. grunt był w użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w R., przed dniem 12 maja 1981 r., a Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" istnieje od 1946 r. Wojewoda Śląski wystąpił ponadto pismem z 18 sierpnia 2015 r. do wnioskodawcy o udzielenie informacji w sprawie dokumentów świadczących o przekazaniu przedmiotowego gruntu w zarząd w formie prawem przewidzianej. W odpowiedzi wskazano, że dokumentami potwierdzającymi prawo zarządu ww. nieruchomością jest ww. decyzja z [...] stycznia 1987 r. o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd gruntami, zmieniona decyzją z [...] marca 1990 r. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego H. w R. do przedmiotowej nieruchomości. Organ zaznaczył, że decyzja z [...] stycznia 1987 r. o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd gruntami, zmieniona decyzją z [...] marca 1990 r. nie może zostać uznana za dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu po stronie Skarżącej prawa zarządu do działek nr [...] i nr [...], w rozumieniu powołanych powyżej przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Mimo, że decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością została wymieniona wśród dokumentów stanowiących dowód na istnienie po stronie przedsiębiorstwa prawa zarządu (§ 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia), to jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że tego rodzaju rozstrzygnięcie (mające charakter faktyczny) nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie zgodnie z przywołanymi wcześniej art. 38 ust. 2 oraz art 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Oznacza to, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister podkreślił, że decyzja z 9 stycznia 1987 r., na którą powołuje się Skarżąca, została wydana na podstawie art. 44, art. 45, art. 46, art. 47, art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, § 2, § 7 ust. 1, § 9 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów, a także na podstawie uchwały Nr X/79/85 z 20 grudnia 1985 r. Wojewódzkiej Narodowej w Katowicach w sprawie ustalenia zasad określania ceny gruntów państwowych zabudowanych i niezabudowanych, położonych na terenie województwa katowickiego. Przepisy, na podstawie których wydana została przedmiotowa decyzja regulują wyłącznie kwestie związane z ustalaniem cen nieruchomości państwowych, opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania oraz innych opłat. Natomiast materialnoprawną podstawą przekazania gruntu państwowego w zarząd stanowi ww. art. 38 ust. 2 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem Ministra stwierdzenie zawarte w pkt 1 decyzji z 9 stycznia 1987 r., że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. uznaje tereny będące w użytkowaniu H. w R. jako tereny oddane w zarząd, w istocie nie ustanawia prawa zarządu na rzecz H. w R., gdyż jak wskazano uzyskanie przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci zarządu mogło powstać jedynie w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r, a istnienia prawa zarządu nie można domniemywać. Natomiast decyzja z 9 stycznia 1987 r. o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd gruntami stwarza właśnie jedynie domniemanie, iż taki zarząd został ustanowiony na rzecz H. w R. Tym samym organ odwoławczy uznał, że decyzja organ pierwszej instancji jest zgodna z prawem. Skarżąca wywiodła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyjaśnił, że dokumenty przedstawione przez Skarżącą nie potwierdziły istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. przysługującego jej prawa zarządu do przedmiotowych nieruchomości. Sąd przychylił się do argumentacji organów stwierdzając, że legitymowanie się przez skarżącą Spółkę jedynie decyzjami o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym istnienie tego uprawnienia, jeżeli w treści takiej decyzji nie ma żadnej informacji o ustanowieniu prawa zarządu na rzecz danego podmiotu, brak jest również decyzji wydanej przed dniem 1 sierpnia 1985r. o przekazaniu spornej nieruchomości w użytkowanie. W odniesieniu do zawartego w skardze zarzutu, że organy administracji odstąpiły od ustalenia istnienia objętego wnioskiem prawa zarządu w drodze wszczęcia postępowania o odtworzenie akt lub ustalenia treści umowy o oddaniu stanowiących przedmiot sprawy nieruchomości w zarząd, Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wszczęcia odrębnej sprawy administracyjnej celem odtworzenia określonego dokumentu. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (postanowienie z 8 maja 2018 r. sygn. akt II OW 9/18) podkreślił, że ustalenie treści danego dokumentu powinno nastąpić w konkretnej sprawie administracyjnej, w której dany dokument jest częścią akt administracyjnych i jest niezbędny jako istotny dowód w tej sprawie, a właściwym do dokonania tych czynności jest natomiast ten organ administracji, który jest właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej, w której zaginiony dokument ma istotne znaczenie. Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie: a. § 4 ust. 1 pkt 6) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (dalej jako "Rozporządzenie") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, iż Skarżąca nabyła z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w R., obręb [...], dla której księgę wieczystą nr [...] prowadzi Sąd Rejonowy w R. V Wydział Ksiąg wieczystych oraz prawa własności zabudowań posadowionych w granicach tego gruntu (dalej jako: "Nieruchomość") z uwagi na fakt, iż w ocenie Sądu pierwszej instancji (który poparł stanowisko Organu) decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] stycznia 1987 roku, dotycząca ustalenia opłat za zarząd nie może zostać uznana za dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu po stronie skarżącego prawa zarządu do działki nr [...] i nr [...], podczas gdy przesłanki do uwłaszczenia nieruchomości niewątpliwie zostały spełnione, a ww. decyzja jednoznacznie wskazuje, że nieruchomość znajdowała się w zarządza Skarżącej. b. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuznanie, iż poprzednik prawny Skarżącego nabył z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa użytkowanie wieczyste nieruchomości, c. art. 38 ust. 2 w zw. z art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (według stanu na dzień 5 grudnia 1990 roku) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, co skutkowało uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być jedynie: decyzja o oddaniu w zarząd, decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu zarządu do nieruchomości, zawarta za zgodą organu bądź umowa, zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 roku przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa. - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie: a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj.: art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81a k.p.a., a to nieprzeprowadzenie z urzędu przez organy czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w postaci wszczęcia postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych postępowania dotyczącego wydania decyzji, której przedmiotem było oddanie w zarząd (użytkowanie) Skarżącej nieruchomość oraz nierozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść Skarżącej i przysługiwania jej zarządu nieruchomości, co skutkuje, że decyzja wydana przez Organ jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bądź też co najmniej narusza w sposób istotny ww. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego; b. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Organ administracji przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Sąd I instancji bowiem w ślad za stanowiskiem organów przyjął, że działki o numerach: [...] oraz [...] nie znajdowały się w zarządzie według stanu na dzień 5 grudnia 1990 roku, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu jednoznacznie wynika, że nieruchomości te znajdowały się w zarządzie Skarżącej w dniu 5 grudnia 1990 roku. Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie sprawy co do istotny na zasadzie art. 188 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie w całości skargi złożonej przez Skarżącą, ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o: 2) uchylenie zaskarżonego Wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 4) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargą kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi ustalenie, czy możliwe jest uznanie, jedynie na podstawie decyzji zobowiązującej do uiszczania opłaty rocznej za grunt, że sporny grunt znajdował się w zarządzie Skarżącej na dzień 5 grudnia 1990 r. Stanowisko w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zajął w niedawno podjętej uchwale w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2024 r., sygn. I OPS 2/23, publ.www.nsa.gov.pl. Zgodnie z jej treścią: "W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.)". Podjęcie powyższej uchwały wymaga szerszego odniesienia się do jej wybranych fragmentów. W uchwale na wstępie wyjaśniono, że uwłaszczenie i komunalizacja stanowią odrębne formy przekształceń własnościowych, z których druga polega na nabyciu przez gminy na własność z mocy samego prawa mienia należącego do podmiotów wskazanych w ww. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dniem 27 maja 1990 r. W ramach komunalizacji Skarb Państwa wyzbył się własności określonych nieruchomości na rzecz gminy. Postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy natomiast rozliczeń wewnętrznych w ramach Skarbu Państwa, gdzie nie dochodzi do przejścia własności, a jedynie ustanowienia użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy. Na odmienność tę Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzając, że: "Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na których podstawie dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie (art. 2d) z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego." W omawianej uchwale I OPS 2/23 wskazano, że językowe znaczenie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, w zakresie objętym wnioskiem o podjęcie uchwały, nie budzi wątpliwości. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, właściwy organ stwierdza dotychczasowe, tj. do dnia 5 grudnia 1990 r., przysługiwanie państwowej lub komunalnej osobie prawnej prawa zarządu, na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Treść tego przepisu jest taka sama jak analogicznego przepisu w rozporządzeniu z 1993 r. Przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych wymagań co do treści powołanej decyzji, poza tymi, które wprost wynikają z tego przepisu. Decyzja taka musi zatem zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Prawodawcze uznanie takiej decyzji za jeden z wystarczających dowodów w postępowaniu uwłaszczeniowym do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu oznacza bowiem, że dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującej do dnia 5 grudnia 1990 r. Taką wykładnię potwierdza treść § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia, do którego zawarto odesłanie w zdaniu wprowadzającym do § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Powołany § 5 ust. 1 stanowi bowiem, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. A zatem tylko przy spełnieniu warunków, wynikających z § 4 ust. 1 pkt 6 i § 5, decyzja wskazana w § 4 ust. 1 pkt 6 stanowi dowód w postępowaniu uwłaszczeniowym. W uchwale podkreślono, że podstawowym, a z reguły wręcz jedynym argumentem podnoszonym w orzeczeniach wyrażających pogląd co do ograniczonej mocy dowodowej decyzji o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, są wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 10/00. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem ocena tego, czy z powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego można wyprowadzać wnioski co do stosowania art. 200 ust. 1 ugn w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, a zatem innych przepisów niż objęte powołanymi wyżej orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego. Po dokonaniu analizy przywołanych wyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, przepisów rozporządzenia, których te wyroki dotyczą w uzasadnieniu uchwały przyjęto, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. i z 9 kwietnia 2001 r. oraz rozumowania przedstawione w uzasadnieniach powyższych wyroków nie stanowią podstawy do odstąpienia od językowego znaczenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Wywiedziono (mając na uwadze, że w świetle art. 200 ust. 1 ugn w zw. z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia, w postępowaniu uwłaszczeniowym przedmiotem dowodzenia jest określona okoliczność faktyczna, stanowiąca normatywną podstawę uwłaszczenia, tj. władanie przez państwową lub komunalną osobę prawną gruntem państwowym w ramach prawa zarządu w dacie 5 grudnia 1990 r.), że przepisy § 4 rozporządzenia należy odczytywać jako katalog dowodów przewidzianych w jednym tylko celu, tj. dla udokumentowania powyższej okoliczności faktycznej na potrzeby szczególnego postępowania uwłaszczeniowego. Omawiane przepisy rozporządzenia i wymienione w nich środki dowodowe, przewidziane dla dowodzenia prawa zarządu, nie mają bowiem zastosowania w innym postępowaniu, aniżeli postępowanie uwłaszczeniowe. W uzasadnieniu uchwały wskazano ponadto, że żadne przepisy szczególne nie przewidywały dla decyzji o opłatach wymogu odwołania się do wcześniejszej decyzji o powierzeniu nieruchomości w zarząd, z braku tego rodzaju odwołania także nie można wyprowadzać wniosku co do nieistnienia zarządu, również w przypadku gdy prawo to powstało w drodze decyzji. W takich okolicznościach, wobec braku przepisów szczególnych, w uchwale przyjęto, że jedyne wymagania co do treści decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd, to ogólne wymogi dotyczące decyzji, przewidziane w przepisach kpa, z których również nie wynikało i nie wynika, aby taka decyzja, jak o ustaleniu opłaty za zarząd, miała w swojej treści odwoływać się do źródła ustanowienia tego uprawnienia. Skoro zatem odwołanie się do decyzji o ustanowieniu zarządu, czy też w ogóle do źródła tego zarządu, nie było normatywnym elementem obligatoryjnym decyzji o opłatach za zarząd, z braku takiego odwołania w treści wskazanej decyzji nie można wyprowadzać żadnego wniosku co do braku wartości dowodowej takiej decyzji w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. W uchwale ponadto akcentowano, że demokratyczne państwo prawne nie powinno tolerować sytuacji, w której osoby prawne przez nierzadko kilkadziesiąt lat prowadzą działalność na gruntach zajmowanych bez udokumentowanego tytułu prawnego i nie sposób nie dostrzec, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu przepisów uwłaszczeniowych było uporządkowanie tego stanu rzeczy – w takim kontekście należy odczytywać przepisy rozporządzenia. Intencją ustawodawcy wprowadzającego instytucję uwłaszczenia do porządku prawnego było nadanie państwowym i komunalnym osobom prawnym uprawnienia do zajmowanego przez nie gruntu, czemu mają służyć m.in. przepisy rozporządzenia, tj. praktycznej realizacji uwłaszczenia ustanowionego mocą art. 2 i 2a ustawy z 1990 r., a następnie art. 200 ugn. Z szeroko przytoczonego uzasadnienia uchwały I OPS 2/23 wynika zatem, co następuje. Po pierwsze - powołane w jej treści przepisy, ani także inne regulacje dotyczące procedury uwłaszczeniowej, nie przewidują wymogu odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji. Po drugie - decyzja o opłatach musi zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującą do dnia 5 grudnia 1990 r. Po trzecie - rozważań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyrokach z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 10/00 nie można odnosić do prawa zarządu, jako przesłanki uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych. Z uwagi na zasadnicze różnice pomiędzy użytkowaniem, jako ograniczonym prawem rzeczowym, a prawem zarządu, niezasadne jest posługiwanie się analogią i przenoszenie twierdzeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczących § 6 rozporządzenia na § 4 tego rozporządzenia. Po czwarte - decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie. W związku z powyższym skład orzekający uznał, iż skoro z uzasadnienia uchwały o sygn. akt I OPS 2/23 wynika, że: powołane w jej treści przepisy, ani także inne regulacje, dotyczące procedury uwłaszczeniowej, nie przewidywały i nie przewidują wymogu odwoływania się w treści decyzji, określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia, do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji, to decyzja o opłatach może stanowić samoistny dowód istnienia zarządu w postępowaniu uwłaszczeniowym. Rozważań Trybunału Konstytucyjnego, zawartych w wyrokach z dnia 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99) oraz z dnia 9 kwietnia 2001 r. (sygn. akt U 10/00) nie można bowiem odnosić do prawa zarządu, jako przesłanki uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych z uwagi na zasadnicze różnice pomiędzy użytkowaniem, jako ograniczonym prawem rzeczowym, a prawem zarządu. Jednocześnie jednak decyzja o opłatach musi zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu oraz wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Dowód w tej postaci musi bowiem indywidualizować przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością. Z tej więc przyczyny zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego zawarte w pkt Ia. I I b. należało uznać za uzasadnione. Zwrócić należy uwagę, że w niniejszej sprawie do decyzji opłatowej dołączony został załącznik, w którym wskazane zostały numery działek nią objętych oraz dokumenty potwierdzające, że wymieniona w załączniku działka [...] uległa dalszemu podziałowi na kolejne działki (w tym [...] i [...], następnie działka [...] uległa podziałowi na działki [...] i [...]), zaś wnioskiem o uwłaszczenie objęte były działki [...] i [...]. W toku postępowania dokumenty te nie zostały w ogóle ocenione, na skutek przyjętej przez organy wykładni § 4 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia. Zatem ponownie rozpoznając organy sprawę dokonają oceny dokumentów znajdujących się w aktach sprawy a dotyczących podziału działki [...] i rozważą czy są one wystarczające dla ustalenia, że wniosek dotyczy działek powstałych z podziału działki wymienionej w załączniku do decyzji opłatowej. Niezasadne były natomiast zarzuty zawarte w pkt Ic petitum skargi kasacyjne, to jest zarzuty naruszenia art. 38 ust. 2 w związku z art. 87 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w zakresie naruszenia art. 87 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości Skarżąca nie wskazała konkretnej jednostki redakcyjnej przywołanego w zarzucie przepisu, pomimo iż 5 grudnia 1990 r. składał się on z czterech jednostek redakcyjnych. Naruszenia przywołanych przepisów upatrywała w stanowisku Sądu, co do dokumentów, jakie mogły być dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu. Tymczasem Sąd Wojewódzki przywołał art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości jedynie dla zaznaczenia, że Skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu potwierdzającego powstanie prawa zarządu w sposób określony w tymże przepisie. Art. 87 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości nie był natomiast przywoływany i wykładany przez Sąd Wojewódzki. Niezasadne okazały się również oraz zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez nie przeprowadzenie z urzędu przez organy czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postaci wszczęcia postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych postępowania dotyczącego wydania decyzji, której przedmiotem było oddanie w zarząd (użytkowanie) Skarżącej nieruchomość, co skutkowało wydaniem przez organ decyzji dotkniętej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie uważała za konieczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odtworzenia akt sprawy wywłaszczeniowej na podstawie art. 716-729 k.p.c., w związku z czym w jej ocenie Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania wskazanych w punkcie a. petitum skargi kasacyjnej poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przepisów przez organy administracji i wskazania na konieczność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie odtworzenia akt sprawy. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera żadnych regulacji odnoszących się wprost do odtwarzania akt zniszczonych, zagubionych lub w inny sposób utraconych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie podziela poglądu strony skarżącej kasacyjnie, która podstawy prawnej dla odtworzenia akt administracyjnych poszukuje w stosowanych przez analogię regulacjach Kodeksu postępowania cywilnego. Przepisy te regulują postępowania sądowe, a ich cel nie przystaje do celu postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego stosowanie analogii w tym przypadku może budzić zasadnicze wątpliwości. Jak podkreśla się w literaturze, analogia służy do uzupełniania luk o charakterze konstrukcyjnym (technicznym). Tymczasem trudno przyjąć, że w analizowanej kwestii istnieje w regulacji kodeksowej luka. W ocenie Sądu brak szczególnych przepisów dotyczących odtwarzania akt postępowania administracyjnego oznacza, że czynności odtworzenia akt indywidualnej sprawy administracyjnej znajdują swoje oparcie w przepisach dotyczących postępowania wyjaśniającego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza zawartych w rozdziale 4 k.p.a. pt. "Dowody", zaś obowiązek odtworzenia akt spoczywa na organie administracji publicznej, który jest aktualnie właściwy (rzeczowo, miejscowo i instancyjnie) do rozpoznania i rozstrzygnięcia (w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym) określonej sprawy administracyjnej (tak: G. Łaszczyca, Odtwarzanie akt sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny 2/2009, s. 51-55). Konsekwencją powyższego jest przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym brak jest możliwości wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych, a czynności odtworzeniowe powinny odbywać się w ramach postępowania administracyjnego, przy użyciu wszelkich dopuszczalnych w tym postępowaniu środków dowodowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1346/19). W konsekwencji za nieuzasadniony należało uznać również zarzut naruszenia art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Podsumowując, Sąd kasacyjny uznał, że skarga kasacyjna ma częściowo uzasadnione podstawy, w konsekwencji na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zbadają przede wszystkim czy materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie pozwala na ustalenie, czy działki objęte wnioskiem wchodziły w skład działki wymienionej w załączniku do decyzji opłatowej jak również, czy w sprawie nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 200 ust. 4 u.g.n. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania za obie instancje.