I OSK 2573/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 370/17 w sprawie ze skargi K. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 370/17, oddalił skargę K.M. na postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] , w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] , Starosta ustalił na rzecz K.M. odszkodowanie w wysokości [...] zł za ograniczenie sposobu korzystania z należących do niej nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], położonych w obrębie [...] , gmina [...] , z uwagi na budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV [...] - punkt nacięcia [...] . Przesyłkę zawierającą odpis decyzji skierowano do K.M.na adres ul. [...] , [...] , i doręczono ją do rąk matki adresatki - E.S. w dniu [...] grudnia 2016 r. W dniu [...] grudnia 2016 r. K.M. złożyła w Starostwie Powiatowym w [...] odwołanie od powyższej decyzji. Następnie, w dniu [...] stycznia 2017 r. zwróciła się ona do Wojewody [...] z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty [...]z dnia [...] grudnia 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] , Wojewoda [...] odmówił wnioskodawczyni przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Następnie, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.) - zwanej dalej k.p.a., Wojewoda [...] stwierdził uchybienie przez K.M. terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając wydane postanowienie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona K.M. w dniu [...] grudnia 2016 r. Tego bowiem dnia E.S.- matka K.M., odebrała decyzję Starosty skierowaną do K.M.na adres [...] ul. [...] . Wojewoda wyjaśnił, że w prowadzonym przez Starostę [...] postępowaniu ustalono, że adresem zamieszkania K.M. był właśnie ten adres. Zarówno w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. wskazującym nowy termin załatwienia sprawy oraz w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] września 2016 r., a także zawiadomieniu z dnia [...] listopada 2016 r. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, Starosta [...] poinformował strony postępowania, w tym K.M. o wynikającym z art. 41 § 1 i 2 k.p.a. obowiązku zawiadomienia organu administracji o każdej zmianie swojego adresu pod rygorem uznania doręczenia ze skutkiem prawnym. Pisma odbierała matka K.M.- E.S., która zamieszkiwała razem z córką w [...] przy ul. [...] . W aktach sprawy brak jest zastrzeżeń dotyczących odbierania korespondencji kierowanej do K.M., nie ma również udzielonych pełnomocnictw. Wojewoda podkreślił również, że w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu K.M. brała czynny udział, o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy jej pisma z dnia [...] września 2016 r., [...] października 2016 r. i [...] grudnia 2016 r. W pismach tych oraz w odwołaniu jako adres zamieszkania K.M. wskazano miejscowość [...] ul. [...] . Odwołująca zatem, mimo że we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wskazała, że w dniu [...] grudnia 2016 r. przeprowadziła się wraz z rodziną do nowego domu, znajdującego się w [...] przy ul. [...], nie zawiadamiała wcześniej organu prowadzącego postępowanie o zmianie adresu zamieszkania. Z uwagi na powyższe Wojewoda uznał, że odwołanie od decyzji Starosty [...] złożone przez K.M. w dniu [...] grudnia 2016 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia, określonego w art. 129 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe postanowienie K.M. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzuciła, że wydane zostało ono z naruszeniem art. 58 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że skarżąca we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, w konsekwencji spełnione zostały przesłanki warunkujące możliwość ubiegania się przez nią o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Skarżąca wyjaśniła, że obecnie zamieszkuje pod innym adresem, gdyż w dniu [...] grudnia 2016 r. przeprowadziła się wraz z rodziną do nowego domu. Korespondencję zawierającą decyzję Starosty [...]z dnia [...] grudnia 2016 r. odebrała matka skarżącej i przekazała jej w dniu [...] grudnia 2016 r., wskazując przy tym jako datę odebrania dzień [...] grudnia 2016 r. (poniedziałek). Zgodnie z przeświadczeniem o odebraniu przez matkę pisma w tym terminie skarżąca złożyła odwołanie w dniu [...] grudnia 2016 r. działając w przekonaniu o zachowaniu ustawowego terminu do dokonania tejże czynności ([...] grudzień - dzień wolny od pracy). Skarżąca zwróciła uwagę na trudną sytuację rodzinną matki i wyjaśniła, że matka opiekuje się mężem, który przeszedł amputację lewej nogi, a sytuacja ta jest dużym obciążeniem psychicznym, nie tylko dla ojca skarżącej, ale dla całej rodziny, która stale go wspiera. Ponadto, w okresie otrzymania przesyłki jej matka poddana była silnemu stresowi z uwagi na nasilenie zachowań depresyjnych swojego męża oraz starania o dofinansowanie zakupu protezy. Te ważne sprawy życiowe były dla matki skarżącej priorytetowe i spowodowały, że przekazanie odebranej przesyłki nastąpiło w terminie późniejszym. Co więcej, w miarę możliwości pomagała ona skarżącej, która miesiąc wcześniej urodziła dziecko. Skarżąca zaś, jak wskazała, w momencie składania odwołania była zaledwie kilka tygodniu po porodzie i jej uwagę zaprzątały kwestie związane z zajmowaniem się synem A. urodzonym [...] listopada 2016 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), gdyż uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Uzasadniając zajęte stanowisko, Sąd wskazał, że skarżąca w sposób oczywisty uchybiła obowiązkowi złożenia odwołania w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji Starosty. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. została doręczona na adres podany przez skarżącą w dniu [...] grudnia 2016 r. Skarżąca przed czynnością wysłania decyzji nie poinformowała Starosty o zmianie adresu zamieszkania, czy nawet zamiarze tej zmiany. Przesyłkę zawierającą decyzję odebrał dorosły domownik – E.S. Doręczenie decyzji administracyjnej nastąpiło więc w zgodzie z treścią art. 43 k.p.a. W decyzji Starosty [...] zawarte zostało prawidłowe pouczenie o terminie oraz trybie złożenia środka odwoławczego od tego rozstrzygnięcia. K.M. odwołanie od opisanej decyzji Starosty złożyła osobiście w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu [...] grudnia 2016 r. Natomiast wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został sporządzony w dniu [...] stycznia 2017 r. i wpłynął do [...]Urzędu Wojewódzkiego w Rzeszowie Delegatura w [...] w dniu [...] stycznia 2017 r. Tym samym, termin do wniesienia odwołania upłynął dla skarżącej w dniu [...] grudnia 2016 r. w piątek. W tych okolicznościach, Wojewoda zobowiązany przepisem art. 134 k.p.a. zmuszony był do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd podkreślił, że z uwagi na powyższe, zarzuty skargi skoncentrowane na kwestiach braku winy w uchybieniu terminu, nie mogły w żadnej mierze zaważyć na wyniku sprawy sądowoadministracyjnej, dotyczącej legalności zastosowania przez organ przepisu art. 134 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K.M. wniosła skargę kasacyjną zarzucając, że wydany został on z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istota wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 58 k.p.a., poprzez jego błędne niezastosowanie, w sytuacji, gdy skarżąca uprawdopodobniła, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy, a z powodu uchybień domownika (doręczenie zastępcze w trybie art. 43 k.p.a.), których skarżąca nie mogła przewidzieć z uwagi na swój stan psychiczny; skarżąca w chwili otrzymania decyzji Starosty [...] przekazanej jej przez matkę w dniu [...] grudnia 2016 r. była w okresie połogu, zaledwie kilka tygodniu po porodzie. Na skutek porodu wystąpiły u skarżącej zaburzenia depresyjne i lękowe (zdiagnozowane w SPZ ZOZ Powiatowy Szpital Specjalistyczny w [...]). Okoliczności te skutkowały brakiem koncentracji skarżącej na ważnych dla niej sprawach, a w związku z tym wystąpiła możliwość braku świadomego podejmowania decyzji w prowadzeniu swoich spraw, w kierowaniu swoim postępowaniem; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w z w. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej, wnikliwej i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w konsekwencji błędne uznanie, że skarżąca ponosi winę w złożeniu środka odwoławczego z uchybieniem terminu ustawowego, podczas gdy u skarżącej na skutek urodzenia dziecka zaistniały przeciwwskazania zdrowotne, które w istotnym stopniu wpłynęły na jej możliwość nadania odwołania we właściwym terminie. Skarżąca wyjaśniła, że wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania przedłożyła zarówno dowody potwierdzające, że jej matka, która odebrała decyzję mogła nieświadomie wprowadzić ją w błąd odnośnie daty odbioru przesyłki. Jednocześnie skarżąca przedłożyła dokumentację medyczną, że sama w tymże okresie nie miała możliwości świadomego podejmowania decyzji w ważnych dla niej sprawach, z uwagi na zaburzenia depresyjne i lękowe. Powyższe ustalenia organu I instancji w zakresie winy skarżącej w niedochowaniu terminu doprowadziły do przyjęcia wadliwych ustaleń faktycznych a w konsekwencji do oddalenia skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ nie rozważył również kwestii doręczenia zastępczego. Skarżąca wniosła o zmianę orzeczenia Sądu I instancji poprzez uwzględnienie skargi i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznawania Sądowi I instancji. Skarżąca wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia o stanie zdrowia skarżącej z dnia [...] października 2016 r., na okoliczność jej stanu psychicznego, skutkującego brakiem koncentracji skarżącej na ważny dla niej sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają bowiem na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Przede wszystkim, jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się bowiem, aby postanowienie Wojewody [...]wydane zostało z naruszeniem dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. O naruszeniu przez organ norm zawartych w tych przepisach można mówić jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy organ nie ustala faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa. Materiał zgromadzony w aktach sprawy wskazuje zaś jasno, że orzekający w sprawie organ, zgodnie z art. 7 k.p.a., stał na straży praworządności i z urzędu oraz na wniosek stron podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto, zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a stosując się do wymogu określonego w art. 80 k.p.a., na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceniły, że dana okoliczność została udowodniona. Z akt sprawy administracyjnej wynika bowiem, że decyzja Starosty [...]z dnia [...] grudnia 2016 r. została doręczona skarżącej w trybie art. 43 k.p.a. w dniu [...] grudnia 2016 r. na adres wskazywany przez skarżącą. Tym samym, termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upływał dla skarżącej w dniu [...] grudnia 2016 r. Skarżąca odwołanie wniosła zaś w dniu [...] grudnia 2016 r. a jej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie został pozytywnie rozpatrzony. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skarga kasacyjna nie przedstawia zaś okoliczności, które mogłyby podważać tak ustalony stan faktyczny, niezbędny w niniejszej sprawie. Zaskarżone postanowienie wydane zostało bowiem na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przesłanką do wydania przez organ odwoławczy postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania jest zatem wniesienie odwołania po upływie terminu wynikającego z art. 129 § k.p.a. i, w przypadku wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jego negatywne rozpatrzenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2126/12, LEX nr 1497908). Treść art. 134 k.p.a. będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na obowiązek organu odwoławczego wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności. Stwierdzenie uchybienia terminu wymaga zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia (por. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 134 k.p.a., teza 9, LEX 2010 r.). Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy więc od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do złożenia takiego wniosku zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego złożenia. Skoro w przedmiotowej sprawie skarżąca wniosła odwołanie po terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. a termin ten nie został przywrócony, to jak słusznie wskazał Sąd I instancji, wydanie przez organ postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do jego wniesienia było czynnością prawidłową. Również z uwagi na powyższe, jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 k.p.a. Przepis art. 58 k.p.a. określa przesłanki niezbędne do przywrócenia uchybionego terminu. Postanowienie wydawane na podstawie tego przepisu załatwia tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu. W postanowieniu tym organ odwoławczy nie wypowiada się natomiast co do czynności, jaką jest wniesienie odwołania. Kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie Wojewody [...]nie zostało wydane na podstawie art. 58 k.p.a. i nie dotyczyło kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Kwestia ta stanowiła przedmiot innego postanowienia Wojewody [...]z dnia [...] stycznia 2017 r., mocą którego odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.