I OSK 2557/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 629/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 stycznia 2023 r. nr DO-II.7610.228.2022.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 26 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 629/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej: "Skarżąca", Skarżąca kasacyjnie", "PKP") na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister") z 5 stycznia 2023 r. nr DO-II.7610.228.2022.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 5 stycznia 2023 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda") z 16 listopada 2022 r. nr NW/IV/77200/75/10 odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w gminie P., obręb [...], [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. 586 m², dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W podstawie prawnej decyzji Minister wskazał art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 2022 poz. 2542, dalej: "ustawa z dnia 8 września 2000 r."), zgodnie z którym grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP, natomiast budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP (...). Organ podał, że decyzją Wojewody z 16 września 2022 r. nr NWXV.7532.1.936.2012, stwierdzono nabycie prawa własności ww. nieruchomości przez Gminę P. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. - na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32 poz. 191). W konsekwencji organ wyjaśnił, że skoro ww. nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, to nie zaistniały przesłanki z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Skargę na powyższą decyzję do Sądu I instancji wniosło PKP. Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 629/23 – Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), oddalił wniesioną skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że zasadnie organ przyjął, że podstawowym warunkiem nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w ramach przywołanego wyżej art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. jest prawo własności przysługujące Skarbowi Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. Drugim warunkiem jest posiadanie gruntu przez PKP. Tylko pod tymi warunkami nieruchomość mogła z mocy prawa stać się z dniem wejścia w życie ustawy przedmiotem prawa wieczystego użytkowania PKP. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma zatem żadnych wątpliwości co do tego, że aby PKP mogła uzyskać prawo wieczystego użytkowania grunt musiał stanowić własność Skarbu Państwa. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość na dzień 5 grudnia 1990 r. własnością Skarbu Państwa nie była, co wynika z ostatecznej decyzji komunalizacyjnej, którą zarówno organy jak i Sąd orzekający w sprawie są związani. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła PKP, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - taktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. Wobec powyższego Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, jednakże przepisy postępowania co do zasady stanowią kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd I instancji wadliwie zinterpretowały art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów p.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej. W takiej zaś sytuacji konieczne było odniesienie się w pierwszej kolejności do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego PKP spełnia przesłanki określone w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r.: "Grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP". Sąd I instancji trafnie wskazał, że przedmiotem uwłaszczenia mogą być wyłącznie grunty będące własnością Skarbu Państwa. Z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowego gruntu w dziale II jako właściciel nieruchomości wpisana została Gmina P., na podstawie decyzji Wojewody Śląskiego z 16 września 2022 r. nr NWXV.7532.1.936.2012. Podstawą prawną decyzji, którą stwierdzono nabycie przez Gminę P. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, były art. 18 ust. 1 i art. 17a w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32 poz. 191 ze zm.). Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały składu 7 Sędziów z 29.7.1993 r. III CZP 64/93, OSNC 1993/12/209 (dalej: "uchwała III CZP 64/93") stwierdził, że aczkolwiek art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.) wywołuje skutki cywilnoprawne (przejście prawa własności) następuje z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie ustawy, to z faktu, że stwierdzenie nabycia własności należy do wyłącznej kompetencji organu administracji wynika, iż do wylegitymowania się przez osobę, która powołuje się na takie nabycie własności nieruchomości, konieczne jest okazanie takiej decyzji. Umożliwia ona ukształtowanie stosunków cywilnoprawnych. Dopiero ona stwierdza bowiem autorytatywnie, że w odniesieniu do konkretnej gminy (podmiotu) powstały skutki określone w art. 5 ust. 1 in fine ustawy komunalizacyjnej. Jest to akt deklaratoryjny, w którym tkwi sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili wydania takiej decyzji gmina może skutecznie powołać się na swoje prawo. W kontrolowanej sprawie oznacza to, że w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu 27 października 2000 r. działka nr [...], stanowiła własność Gminy P., nie zaś Skarbu Państwa. Z akt sprawy wynika, że decyzja komunalizacyjna Wojewody z 16 września 2022 r. jest ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym i tym samym jest wiążąca dla organów wydających w sprawie decyzje i Sądu administracyjnego kontrolującego ich zgodność z prawem. Tym samym nie została spełniona podstawowa przesłanka zawarta w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., tj. posiadanie przez Skarb Państwa tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości w dacie 5 grudnia 1990 r. i w dacie 27 października 2000 r., co uniemożliwiało pozytywne rozpoznanie wniosku PKP. Nie ulega bowiem wątpliwości, że warunki, o jakich mowa w powyższym przepisie, muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak któregoś z elementów powoduje niemożność nastąpienia skutku materialnoprawnego. Aby zatem PKP mogła uzyskać prawo wieczystego użytkowania, grunt musi stanowić własność Skarbu Państwa, a przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie ustawy o komercjalizacji własnością Skarbu Państwa nie była. Wbrew zarzutom skargi nie doszło zatem do naruszenia art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jak również art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Skarżąca ogólnikowo jedynie stwierdza, że rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczającej dokumentacji, nie wskazując jakichkolwiek dowodów przemawiających za prezentowanym przez nią stanowiskiem. W takiej sytuacji twierdzenia skarżącej są gołosłowne, niemające oparcia w aktach sprawy. Zatem całkowicie niezasadne jest żądanie skargi kasacyjnej uchylenia wyroku i wydanych w sprawie decyzji na innej podstawie prawnej, aniżeli ta, która była podstawą rozstrzygnięcia. Wobec powyższego należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.