I OSK 2547/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. i H.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 447/23 w sprawie ze skargi M.S. i H.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 27 lutego 2022 r., nr SKO.4130.4,5.23 w przedmiocie natywnej opinii w sprawie wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 447/23 oddalił skargę M.S. i H.R. (dalej "skarżące") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 27 lutego 2022 r., znak SKO.4130.4,5.23 w przedmiocie natywnej opinii w sprawie wstępnego projektu podziału nieruchomości położonej w D., oznaczonej jako działka o nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły skarżące reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. Działając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. § 232 pkt 5 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr XXl/139/2004 Rady Miejskiej w D. z dnia 24 listopada 2004 r. (dalej jako: "Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego") w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2023.344 t.j. z dnia 2023.02.24) (dalej jako: "u.g.n.") w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 pkt 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023.977 t.j. z dnia 2023.05.23) (dalej jako: "u.p.z.p."), poprzez dokonanie błędnej wykładni i uznanie, iż wskazana norma Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego jest tak skonstruowana, że na jej podstawie nie można dojść do wniosku, że dotyczy ona tylko i wyłącznie procedury scalania i podziału uregulowanej w art. 101 i nast. u.g.n., podczas gdy: – kierując się już samą wykładnią językową oraz zakładając racjonalizm i profesjonalizm uchwałodawcy, należy przyjąć, że gdyby chciał on objąć dyspozycją normy § 232 pkt 5 lit. b Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego także podziały dokonywane w trybie art. 92 i nast. u.g.n., to nie użyłby sformułowania, że "plan ustala na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami C8MN, C9MN, C10MN, C11MN, C18MN realizację nowej zabudowy w oparciu o podziały na działki budowlane wykonane na podstawie następujących zasad i warunków podziału i scalania nieruchomości", innymi słowy nie użyłby sformułowania, które zastrzeżone jest dla procedury uregulowanej w art.101 i nast. u.g.n.; – w świetle unormowań dotyczących procedury w trybie art. 92 i nast. u.g.n. brak jest podstaw prawnych, aby gmina w planie miejscowym ustanowiła zakaz podziału nieruchomości (a do tego sprowadza się treść § 232 pkt 5 lit. b odnośnie do działki nr [...]), co dodatkowo wskazuje, że intencją uchwałodawcy było uregulowanie w powołanym § 232 pkt 5 lit. b warunków procedury scalania i podziału, nie zaś podziału nieruchomości; a w konsekwencji błędnej wykładni ww. przepisów, zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 2. § 232 pkt 5 lit. b Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, poprzez jego niezasadne zastosowanie (dokonanie niewłaściwej kontroli legalności postanowienia SKO w Sieradzu i zaakceptowanie zastosowania tego przepisu przez organ - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a), gdyż dotyczy on procedury scalania i podziału nieruchomości uregulowanej w art. 101 i nast. u.g.n., podczas gdy skarżące wniosły o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości, położonej w miejscowości D., oznaczonej jako działka o nr ewid. [...], o pow[...] ha, dla której Sąd Rejonowy w W. VII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...], na działki oznaczone nr ewid. A, o pow. [...] ha i B o pow. [...] ha (dalej jako: "Wstępny projekt podziału działki nr [...]") na podstawie procedury uregulowanej w art. 92-100 u.g.n, co doprowadziło do niewłaściwej oceny, że wstępny projekt podziału działki nr [...] pozostaje w sprzeczności z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, zaś w planie tym w ogóle nie przewidziano możliwości podziału działki nr [...]; 3. art. 93 ust. 1 u.g.n. (dokonanie niewłaściwej kontroli legalności postanowienia SKO w Sieradzu i zaakceptowanie niewłaściwego zastosowania tego przepisu przez organ - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione warunki określone w powołanym przepisie z uwagi na sprzeczność wstępnego projektu podziału działki nr [...] z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, w sytuacji gdy projekt skarżących nie narusza postanowień planu; 4. art. 93 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.g.n., poprzez dokonanie błędnej wykładni wskazującej, że w ramach procedury podziału nieruchomości weryfikacja zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmuje inne, niewyszczególnione w ust. 2, warunki, podczas gdy stanowią one uszczegółowienie normy z ust. 1 i precyzują w jakim zakresie podział nieruchomości ma być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu), co oznacza jednocześnie, iż organy samorządu terytorialnego w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad podziału nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 27 lutego 2022 r. w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia 29 stycznia 2023 r. w całości oraz - w razie uznania, że jest to uzasadnione okolicznościami sprawy - zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy D. na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a. do wydania w określonym przez Naczelny Sąd Administracyjny terminie postanowienia o pozytywnym zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału działki nr [...]. Ewentualnie, w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż Sądowi. Skarżące wniosły także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. oświadczyły również, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące podniosły, że Sąd I instancji niezasadnie przyjął, iż w rozpoznawanej sprawie znajdzie zastosowanie § 232 pkt 5 lit. b Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, bowiem przepis ten dotyczy procedury scalania i podziału uregulowanej w art. 101 i nast. u.g.n. Skarżące wniosły natomiast o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości na podstawie procedury uregulowanej w art. 92-100 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 232 pkt 5 lit. b Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istotą niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie czy organy administracji w sposób prawidłowy - negatywnie - zaopiniowały projekt podziału nieruchomości, zaproponowany przez skarżące kasacyjnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie czy Sąd Wojewódzki prawidłowo zaakceptował te rozstrzygnięcia. Należy zatem odpowiedzieć w granicach zarzutów przedłożonych w skardze kasacyjnej czy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają podział nieruchomości w sposób zaproponowany przez skarżące kasacyjnie. W ocenie NSA miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na taki podział nie pozwala. Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W ust. 2 art. 93 u.g.n. ustawodawca doprecyzował, że zgodność projektu podziału z planem miejscowym dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Każda z powstałych w wyniku podziału działek ewidencyjnych musi zatem spełniać warunki określone w planie miejscowym, jeżeli taki obowiązuje. Wynika to z funkcji powołanych przepisów, które mają zapobiegać powstawaniu stanów sprzecznych z planem miejscowym (wyrok WSA w Warszawie z 27.6.2006 r. I SA/Wa 2355/05; wyroki NSA z 7.1. 2002 r. I SA 1400/00,; 28.11.2014r. I OSK 717/13). Jeżeliby w wyniku podziału nieruchomości powstać miały działki gruntu, które mają co prawda przewidzianą w planie ustaloną funkcję, ale każdej z nich nie da się zagospodarować zgodnie z tą funkcją w przewidziany w planie miejscowym sposób, to podział taki nie będzie spełniał warunku zgodności z planem miejscowym (zob. D. Falcenloben, Procedury geodezyjno-prawne ustalania granic i podziału nieruchomości, WK 2019, Część druga, Rozdział 1, Podrozdział 1.4. Podział nieruchomości o niejednorodnej funkcji zapisanej w planie miejscowym). Zgodność podziału z planem miejscowym polega na tym, by wydzielone działki zostały ukształtowane w taki sposób, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikającego z planu. To od planu miejscowego zależy zatem, jakie cechy powinny mieć powstające działki ewidencyjne, aby w przyszłości ich zagospodarowanie było możliwe. Takim parametrem wynikającym z planów, który w wyraźny sposób determinuje dopuszczalność podziału, jest najczęściej minimalna powierzchnia działek na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę. Z reguły plan, inaczej niż w rozpoznawanej sprawie, nie wskazuje też dokładnych granic nowotworzonych działek. Niezależnie zatem od oceny prawidłowości planu i jego zgodności z przepisami, na co wskazywał już Sąd I instancji, jest on, jako akt prawa miejscowego, wiążący na danym terenie i dopóki w sposób przewidziany prawem nie zostanie zmieniony, wiąże organy administracji przy ocenie możliwości podziału nieruchomości czy możliwości jej zabudowy w określony sposób. Dla obszaru, na którym położona jest sporna nieruchomość zasady zagospodarowania terenu reguluje uchwała Nr XXI/139/2004 Rady Miejskiej w D. z dnia 24 listopada 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. (Dz.Urzęd. Woj. Łódzk. z 2005, Nr 35, poz.384 z późn. zm.). Dokonując oceny zasadności zarzutu naruszenia powyższych przepisów należy odnieść się do treści planu miejscowego oraz zasad zagospodarowania i planistycznego kształtowania terenu i jego zabudowy w granicach obszaru, na którym sporna działka jest położona. Z ustaleń faktycznych, niekwestionowanych przez skarżące wynika, że sporna działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...] w jednostce planistycznej "C" ("Informacja z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki [...] z obrębu D. Ob. [...]") z przeznaczeniem na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla tego symbolu szczegółowe warunki zagospodarowania terenów w granicach jednostek planistycznych, w tym jednostki planistycznej "C" zamieszczono w dziale III Planu zatytułowanym: Warunki zagospodarowania terenów wyznaczonych w granicach jednostek strukturalnych. O możliwości zagospodarowania w ramach jednostki planistycznej "C", na której położona jest sporna nieruchomość, stanowi § 232 ust. 5 m.p.z.p., zgodnie z którym na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami C8MN, C9MN, C10MN, C11MN, C18MN realizacja nowej zabudowy w oparciu o podziały na działki budowlane może być wykonana na podstawie następujących zasad i warunków podziału i scalania nieruchomości (z uwzględnieniem § 183) (...) w punkcie "b) plan, w ww. terenach przeznacza wszystkie istniejące działki do scalenia (łącznie z terenami projektowanych ulic), zgodnie z u.g.n. lub połączenia na zasadzie dobrowolnej zgody właścicieli, w granicach oznaczonych na rysunku planu; na tak oznaczonych terenach realizacja nowej zabudowy może odbywać się dopiero po scaleniu lub dobrowolnym połączeniu działek, nowe podziały wtórne wykonane zgodnie z oznaczeniami na rysunku planu. Część graficzna planu określa zatem zasady podziału tego terenu na działki, na których możliwe będzie ich zagospodarowanie zgodne z planem. Oznacza to też, że nie będzie mogła być zagospodarowana zgodnie z planem działka, jeżeli jej granice zostaną ukształtowane w sposób odmienny od obowiązujących linii wyznaczonych planem. Jak wynika z części graficznej planu przez sporną działkę nr [...] nie została wytyczona linia takiego podziału, co należy traktować jako brak możliwości jej podziału. Po podziale, zgodnym z wnioskiem skarżących kasacyjnie, żadna z nowopowstałych działek nie mogłaby być zagospodarowana zgodnie z planem, co oznacza, że nie zostałaby spełniona druga z przesłanek przewidzianych w art. 93 ust. 2 u.g.n., czyli możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu zgodnie z ich przeznaczeniem. Nie jest przy tym zasadne stanowisko skarżących kasacyjnie, że zakaz wtórnych podziałów dotyczy wyłącznie scalenia i podziału nieruchomości. Już samo położenie § 232 planu wskazuje, że odnosi się on wprost do możliwości zagospodarowania terenu oznaczonego jako [...], a ukształtowanie granic działek, zgodnie z częścią graficzną planu jest jednym z warunków niezbędnych do zabudowy przewidzianej planem. Przy czym ukształtowanie granic może nastąpić nie tylko poprzez scalenie i podział, lecz również w ramach dobrowolnych umów pomiędzy właścicielami poszczególnych nieruchomości. Końcowym efektem scalenia bądź wymiany gruntów ma być ład przestrzenny przewidziany w akcie prawa miejscowego. Zatem to nie warunki scalenia i podziału nieruchomości regulowane są w § 232 pkt 5 lit. b, lecz obowiązujący na tym terenie określony sposób jego zagospodarowania przestrzennego. Z tych przyczyn nie są zasadne zarzuty naruszenia zarówno art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. jak również zarzut naruszenia § 232 pkt 5 lit. b planu miejscowego. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 pkt 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mogły być one podstawą oceny zgodności projektu podziału z zapisami planu miejscowego. W tej sprawie nie podlega bowiem ocenie prawidłowość i zgodność z prawem samego planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i jako odrębny akt podlega kontroli we właściwym dla siebie trybie. Mając więc na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.