I OSK 2545/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 228/20 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Z. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Starosta L. decyzją z [...] października 2019 r., wydaną na podstawie art. 24 ust. 2c w związku z art. 24 ust. 2a pkt 2 i ust. 2b pkt 1 lit. h pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. z 2019 r. poz. 725 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. odmówił R. G. zaktualizowania informacji zawartych w części graficznej ewidencji gruntów i budynków dla działek oznaczonych nr [...] i [...] poprzez zamianę ich położenia i przypisania działki [...] do nieruchomości położonej w L. przy ul. K., a działki [...] do nieruchomości położonej w L. przy ul. K.. W motywach decyzji podniesiono, że wnioskiem z 6 czerwca 2019 r. strona wystąpiła o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w opisie i mapie z dnia 1 października 1955 r., na podstawie którego został dokonany wpis do księgi wieczystej Organ dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego i stwierdził, że z dokumentacji znajdującej się w organie położenie przedmiotowych nieruchomości zgodne jest z dokumentacją stanowiąc część państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślono również, że zadaniem organu geodezyjno-kartograficznego jest jedynie prowadzenie rejestru publicznego o charakterze deklaratoryjno-technicznym, w którym rejestrowane są stany faktyczne oraz prawne ustalone przez inne organy i sądy. Odwołanie od tej decyzji wnieśli Z. M. i W. M. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. decyzją z [...] grudnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia zarówno organu pierwszej instancji, jak również informację przekazywaną przez strony niniejszego postępowania, że działki [...] i [...], są wadliwie oznaczone, albowiem są one przestawione. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy jednoznacznie wskazał na charakter prawny prowadzonej ewidencji i podkreślił, że przy jego wykorzystaniu nie jest możliwe wprowadzanie zmian w ewidencji gruntów pozwalających na dochodzenie czy udowodnienie swoich praw właścicielskich. Organ odwoławczy stwierdził, że od założenia ewidencji gruntów do chwili obecnej, wzajemne położenie obu działek jest niezmienne, a strony postępowania nie przedłożyły dokumentu pozwalającego na dokonanie zmian w prowadzonej ewidencji. W następstwie przeprowadzonej analizy organ odwoławczy doszedł do przekonania, że źródłem zaistniałej sytuacji jest akt notarialny sporządzony w 1955 r., a organy administracji publicznej nie dysponują uprawnieniami pozwalającymi mu na ingerencję w jego treść, a w tym zakresie możliwa jest jedynie droga postępowania cywilnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Z. M., który wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest czytelny i jasny i dla organów administracji jak również dla skarżącego. Wynika z niego, że działki o numerach [...] i [...] położone w L. przy ul. K. są przestawione i nie oddają stanu faktycznego. Skarżący wystąpił do organów administracji publicznej o zmianę danych w taki sposób, aby odzwierciedlały one stan faktyczny występujący w terenie. Trafnie jednak, organy wypowiadające się w niniejszej sprawy podnosiły, że ich zadaniem jest prowadzenie ewidencji, która ma charakter deklaratoryjno-ewidencyjny, a zatem organ ten w prowadzonej ewidencji uzewnętrznia wyłącznie to co wynika z dostarczonych mu dokumentów. Organ ten z urzędu nie przeprowadza w tym zakresie żadnych postępowań. Przywołując treść art. 2 pkt 8, art. 20 i art. 23 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276, dalej: p.g.k.) Sąd I instancji wskazał, że unormowania te w sposób jednoznaczny potwierdzają charakter działań podejmowanych przez wypowiadające się w sprawie organy. Oznacza to zarazem, że organy te w ramach prowadzonej ewidencji nie mogą wpływać na stosunki własnościowe występujące na poszczególnych nieruchomościach. Skarżący domaga się sprostowania, w jego ocenie, oczywistej omyłki związanej z przestawieniem oznaczenia dwóch nieruchomości położonych w L. przy ul. K. M. Spoglądając na tę sprawę z perspektywy skarżącego faktycznie można się irytować stanowiskiem organów administracji publicznej, które nie chcą dokonać tego co jest oczywiste i co istotne, same organy dostrzegają. Stanowisko takie nie uwzględnia jednakże obowiązujących regulacji prawnych w tym zakresie. Otóż organy administracji, jak zostało to już podkreślone, dokonują jedynie wpisów na mocy dokumentów wystawionych przez inne organy państwa czy też przez zainteresowane strony. W rozpoznawanej sprawie istota tkwi w treści aktu notarialnego sporządzonego w 1955 r. i wszystkie występujące obecnie komplikacje z niego wynikają. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia zasadnie wskazał, że skarżący może doprowadzić do uzewnętrznienia w prowadzonej ewidencji stanu odpowiadającego stanowi rzeczywistemu, tylko poprzez uprzednie przeprowadzenie postępowania przed sądem cywilnym, mocą którego treść przywołanego aktu notarialnego zostanie skorygowana i zaistnieje podstawa prawna dla uzewnętrznienia tego stanu w prowadzonej ewidencji. Odnosząc się do stanowiska skarżącego, iż organy geodezyjno-kartograficzne mogą sytuację skorygować poprzez sprostowanie oczywistej omyłki, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że sprostowanie oczywistej omyłki jest instytucją znaną procedurom administracyjnym, przy czym przy wykorzystaniu tego środka prawnego można korygować oczywiste omyłki pisarskie czy też matematyczne, które nie wpływają na istotę rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie skarżący postuluje wykorzystanie tego środka prawnego dla zmiany numeracji dwóch działek. Mocą takiego działania ingeruje się w merytoryczną zawartość prowadzonej ewidencji, a to oznacza że jest ona niedopuszczalna, a ewentualne działanie organu w tym zakresie uznane musiałoby być za naruszające obowiązujące regulacje prawne. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. Nr 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z. M. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 8 i 9 K.p.a. a także art 24 ust 2a pkt 1 lit d p.g.k., § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy wskazuje w sposób oczywisty na braki danych ewidencyjnych (brak decyzji podziałowej, mającej stanowić podstawę podziału pierwotnie jednej działki na dwie, aktualnie istniejące) i na błędne dane ewidencyjne wynikające z prowadzonej przez organ I instancji ewidencji gruntów i budynków, zaś niepełna i nieprawidłowa ocena zebranego sprawie materiału dowodowego skutkowała poczynieniem błędnych ustaleń faktycznych i niezasadnym przyjęciem, że źródłem błędnego oznaczenia działek był akt notarialny z 1955 r., podczas gdy to organ ewidencyjny dokonując naniesień na tzw. pierworys mapy ewidencyjnej oznaczył błędnie położenie działek, a nadto w sytuacji gdy w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez naruszenie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w wyniku ich pominięcia i braku zastosowania w przedmiotowej sprawie; II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k. - poprzez brak jego zastosowania podczas gdy stanowi on podstawę prawną do dokonania aktualizacji/sprostowania błędnych informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, również tych wynikających z oczywistych omyłek pisarskich, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, 2) § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez brak zastosowania i wyeliminowania błędnych danych ewidencyjnych, 3) § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez brak zastosowania, podczas gdy z ustaleń dokonanych przez organ wynika, iż brak jest w dokumentacji geodezyjnej dokumentu stanowiącego podstawę oznaczenia działek na pierworysie mapy ewidencyjnej, a więc organ dopuścił się utraty dokumentów geodezyjnych mających odzwierciedlać przyjęty stan prawny w prowadzonej ewidencji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa. W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Badaniem objęto zatem wskazane w kasacji zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego. Ocena trafności zarzutów naruszenia prawa procesowego uzależniona jest od zasadności wskazanego w kasacji zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k. Przepis ten stanowi, że z urzędu możliwe jest przeprowadzenie postępowania aktualizacyjnego z powodu wykrycia błędnych informacji. Wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie. Oparcie kasacji na tej przesłance nie mogło zatem skutkować podważeniem zasadności kontrolowanego wyroku. Z tej przyczyny niezasadne okazały się również zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Mają one bowiem charakter ramowy, wskazują na podstawową zasadę prowadzenia ewidencji jaką jest zasada aktualności. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zwrot "wykrycie błędnych informacji" w rozumieniu art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d pgk oznacza błąd oczywisty, tj. taki, który nie wymaga szczegółowego postępowania dowodowego. Tak też ujmuje to zagadnienie § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 z późn. zm.), wskazując w pkt 1 na aktualizację z powodu konieczności zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi (oczywistość), w pkt 2 z powodu ujawnienia nowych danych ewidencyjnych (brak ich w niniejszym przypadku) i w pkt 3 w celu wyeliminowania danych błędnych (oczywistych); wyrok NSA z 24 maja 2019 r. I OSK 1951/17, Lex 2700074. Utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie jest pogląd, że nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych (m.in. zmiany granic i powierzchni działek) przez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej, który winien być utrzymywany w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 301/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 719/07, z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1030/07 oraz z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1251/09 - dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu (uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 8 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1558/10, Lex 758828, aprobowany przez E. Stefańską w: red. J. Lang, J. Maćkowiak, T. Myśliński, E. Stefańska, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 343, uw. 11). Zatem wbrew stanowisku autora kasacji, w niniejszej sprawie nie doszło do "wykrycia błędnych informacji", które byłyby błędami oczywistymi w przedstawionym powyżej rozumieniu. Wręcz przeciwnie, skarżący kasacyjnie domagając się sprostowania oczywistej omyłki, wskazał na konieczność zamiany oznaczenia dwóch nieruchomości położonych w L. przy ul. K. pod numerami [...] i [...]. Prowadziłoby to, jak słusznie przyjął kontrolowany sąd, do zmian o charakterze własnościowym, niedopuszczalnym w tej procedurze. W takim przypadku konieczne jest najpierw wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który władny jest rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości. Dopiero potem może dojść do ujawnienia w operacie ewidencyjnym zapadłego w takim procesie wyroku. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Z tej przyczyny zaaprobować należało stanowisko Sądu I instancji, że organy nie naruszyły także przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe prowadzenie postępowania dowodowego, w tym niepełną ocenę zgromadzonych do tej pory materiałów. W aktualnym stanie sprawy nie zaszły okoliczności, które wymuszałyby dokonanie aktualizacji w ewidencji gruntów i budynków w sposób wskazywany przez autora kasacji. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.