I OSK 2541/19

Dnia 22 marca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 38/19 w sprawie ze skargi T.D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 38/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę T. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 października 2018 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 lipca 1979 r. nr [...] - w części dotyczącej przejęcia, na własność Państwa, budynków zlokalizowanych na nieruchomości rolnej, stanowiącej własność T. D. (s. P.), położonej w [...], a obejmującej działki ewidencyjne o numerach [...] i [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, T. D. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1) - w granicach art. 174 pkt. 2 p,p.s.a. - przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 28 i art. 64 § 4 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) - poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługiwał status strony postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego przez Skarb Państwa jako następcy, podczas gdy posiadał on interes prawny, b) art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) -poprzez przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym zostało przeprowadzone pełne postępowanie dowodowe, podczas gdy organ administracji nie przeprowadził wszystkich znanych i dostępnych dowodów na okoliczność ustalenia przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, c) art. 145§ 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 156 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) - poprzez przyjęcie, że przy wydaniu całej decyzji z dnia 03.07.1979r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego i prawnego wynika jednoznacznie rażące naruszenie zarówno prawa materialnego jak i procesowego; 2) (cyt.): "w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 2 ppsa" - prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin ( Dz.U 1977 r. Nr 32 poz. 140) - poprzez przyjęcie, że następcy pracującemu w gospodarstwie rolnym nie przysługuje prawo pierwszeństwa w przypadku przejęcia tego gospodarstwa przez Skarb Państwa za spłaty pieniężne, podczas gdy z rozdziału 5 w/w ustawy nie wynika takie ograniczenie, b) art. 45 ustawy z dnia 27.10.1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin ( Dz.U 1977 r. Nr 32 poz. 140) - poprzez przyjęcie, że Skarb Państwa może przejąć gospodarstwo rolne w przypadku istnienia następców spełniających warunki do jego przejęcia, podczas gdy z literalnego brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie, że może to nastąpić tylko w przypadku braku następców, nie spełniania przez nich warunków lub odmowy przejęcia, c) art. 53 ustawy z dnia 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin ( Dz.U 1977 r. Nr 32 poz. 140) - poprzez przyjęcie, że przepis ten może stanowić podstawę przejęcia przez Skarb Państwa gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów jako rolne, podczas gdy o przeznaczeniu nieruchomości przesądzają zapisy w planie zagospodarowania przestrzennego, d) §1 ust.1, § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28.11.1964r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U 1964 nr 45 poz. 304 z późń. zm.) - poprzez przyjęcie, że definicja gospodarstwa rolnego zawarta w tym przepisie nie ma zastosowania do ustawy z dnia 27.10.1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin ( Dz.U 1977 r. Nr 32 poz. 140) podczas gdy wobec braku ustawowej definicji nieruchomości rolnej uzasadnione jest przyjęcie tej definicji z w/w rozporządzenia. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie z dnia 15 lipca 2019 r. skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Zarządzeniem Przewodniczącego I Wydziału Izby Ogólnoadministracyjnej - wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze, a które w części okazały się całkowicie nieusprawiedliwione a w części nie zostały nawet w pełni prawidłowo sformułowane. Wyjaśnić zaś w tym miejscu należy, iż skargę kasacyjną cechuje wysoki stopień sformalizowania i z tego powodu, jej sporządzenie, jest objęte przymusem adwokackim. Tego rodzaju środek odwoławczy winien bowiem spełniać formalną poprawność konstrukcji przewidzianej dla tego rodzaju pisma ( art. 175 § 1 p.p.s.a.). Zarzucając więc Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie określonych przepisów prawa, autor skargi kasacyjnej winien zatem wskazać konkretne przepisy, których naruszenia – jego zdaniem - dopuścił się Sąd I instancji, a przez co należało rozumieć określenie takich przepisów zgodnie z systematyzacją przyjętą w aktach prawa. W przypadku zatem, gdy artykuł dzielił się na dalsze jeszcze jednostki redakcyjne, w postaci np.: ustępu, paragrafu, punktu (i.t.d.), obowiązkiem sporządzającego skargę kasacyjną było dokładne wskazanie przepisu, objętego zarzutem i określenie aktu prawnego, w którym się on znajdował, poprzez przytoczenie nazwy tego aktu, daty i miejsca publikacji. Sąd Kasacyjny nie może bowiem sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się. Wskazanych wyżej wymogów nie spełniało natomiast: - po pierwsze, wskazanie na naruszenie art. 77 k.p.a. i art. 64 § 4 k.p.a., gdyż artykuł 77 k.p.a. dzieli się na jeszcze dalsze jednostki redakcyjne a zatem – zgodnie z tym co wyżej zostało powiedziane - należało dokładnie wskazać właściwą jednostkę, której treść normatywną, zdaniem skarżącego, naruszył Sąd I instancji, natomiast w art. 64 k.p.a. nie występuje w ogóle § 4 a zatem w tym zakresie zarzut był całkowicie niezrozumiały; - po drugie, błędne było odwoływanie się (i to w całej skardze kasacyjnej) do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w wersji określonej w Dzienniku Ustaw z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, gdyż właściwą wersją w/w ustawy procesowej była w tym przypadku wersja opublikowana w Dzienniku Ustaw z 2016 r. poz. 23 ze zm.; - po trzecie, wskazując podstawę prawną dla przytoczenia zarzutów materialnoprawnych, należało wskazać na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. a nie art. 174 pkt 2 cyt. ustawy. Przede wszystkim jednak wadliwe było wniesienie w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej o treści prawie identycznej, jaką miała skarga kasacyjna, wniesiona przez T. D. i W.D. od poprzednio wydanego w tej sprawie (w ujęciu materialnym) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 4/13), gdyż tego rodzaju skarga kasacyjna została już oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1799/13. W związku z tym zaś, że poprzednio orzekający skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – w części - oddalił prawomocnie skargę ówcześnie wniesioną przez T. D. i W. D. a w części - ją uwzględnił poprzez częściowe uchylenie poprzednio wydanych w tym zakresie decyzji, aktualnie organ oraz sądy obu instancji były związane oceną prawną, zawartą w w/w wyroku oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r. Z treści tych wyroków wynikało, że decyzją z dnia 22 czerwca 1978 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] orzekł o przejęciu na własność Państwa części gospodarstwa rolnego (akt własności ziemi z dnia 3 listopada 1975 r. nr [...]), stanowiącego własność T. D., składającego się z działek nr [...] i [...] bez zabudowań. Podstawą prawną w/w decyzji był art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Następnie (rok później) w dniu 3 lipca 1979 r. ten sam organ wydał na tej samej podstawie prawnej kolejną decyzję (nr [...]), a w której ponownie orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego (akt własności ziemi z dnia 3 listopada 1975 r. nr [...]), stanowiącego własność T. D., składającego się z działek nr [...] i [...]z tym, że obecnie orzeczono o przejęciu gospodarstwa również z zabudowaniami. Rozpoznając pierwotnie wniosek T. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 lipca 1979 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia 14 marca 2012 r.(nr [...]) orzekł, że objęta wnioskiem nieważnościowym decyzja - w zakresie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej, składającej się z działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] - została wydana z naruszeniem prawa (pkt 1 decyzji) oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 3 lipca 1979 r. - w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa budynków, zlokalizowanych na w/w nieruchomości (pkt 2 decyzji). Decyzją zaś z dnia 23 października 2012 r. (nr [...]), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją w/w decyzję z dnia 14 marca 2012 r. Jak wspomniano wyżej, wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. D. i W. D., uchylił jednak decyzję Ministra z dnia 23 października 2012 r. oraz uchylił także pkt 2 decyzji tego samego organu z dnia 14 marca 2012 r., to jest w części, w której decyzje te odmawiały stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 lipca 1979 r. w zakresie przejęcia na rzecz Państwa budynków zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych nr [...]i [...]. Wydając wspomniane wyroki, Sądy obu instancji podzieliły stanowisko organu nadzoru co do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przy wydaniu decyzji z dnia 3 lipca 1979 r., gdyż w decyzji tej Prezydent [...] ponownie orzekł o przejęciu na rzecz Państwa tych samych gruntów, które już uprzednio zostały przejęte na własność Państwa na podstawie wcześniejszej decyzji (decyzji z 22 czerwca 1978 r.), zatem kontrolowana decyzja – w tym zakresie - dotknięta była wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponieważ zaś nastąpił w tym przypadku upływ 10-letniego terminu, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ nadzoru uprawniony był – jak podkreślił Sąd - do stwierdzenia wydania badanej decyzji z naruszeniem prawa. Odnosząc się natomiast do tej części decyzji z dnia 3 lipca 1979 r., w której organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności (czyli tej jej części, która dotyczyła przejęcia budynków), poprzednio orzekający Sąd Wojewódzki, nawiązując do treści art. 51 ustawy 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, polecił aby Minister, ponownie rozpoznając sprawę, ustalił w sposób jednoznaczny czy wnioskodawca - T. D. (s. P.) otrzymał czy też nie otrzymał, wskazany w ww. przepisie dodatek do emerytury w zamian za przekazanie Państwu budynków. W przypadku braku otrzymania takiego dodatku organ winien zaś przyjąć, że budynki nie zostały przejęte na podstawie art. 51 ust. 3 ww. ustawy z 1977 r. W takiej zaś sytuacji należało – jak twierdził Sąd - uznać, iż decyzja z dnia 3 lipca 1979 r. - w zakresie przejęcia na własność Państwa budynków - wydana została bez podstawy prawnej, a co obligowałoby organ do zastosowania w tym przypadku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Następstwem zaś takiego stanu rzeczy byłby – jak wywodził Sąd - obowiązek ustalenia przez Ministra, czy decyzja obarczona w tym zakresie wadą nieważności wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). W rezultacie, w zaskarżonym obecnie wyroku Sąd Wojewódzki dokonywał oceny legalności kolejnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, to jest decyzji z dnia 31 października 2018 r. nr [...], w której stwierdzono nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 3 lipca 1979 r. - w części dotyczącej przejęcia - na własność Państwa - budynków zlokalizowanych na nieruchomości rolnej, stanowiącej własność T. D., syna P., położonej w [...], a obejmującej działki ewidencyjne o numerach [...] i [...], w sposób już tylko ograniczony. Ocena dokonywana aktualnie przez Sąd Wojewódzki, z uwagi na związanie oceną prawną, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a., ograniczała się więc tylko do kwestii prawidłowości wykonania przez organ wytycznych poprzednio orzekającego Sądu. W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie miał zatem uprawnień do dokonywania wykładni przepisów prawa materialnego, wskazanych w skardze kasacyjnej. Nie odmówił też skarżącemu w niniejszym postępowaniu statusu strony (art. 28 k.p.a.). Poza tym nie można było również twierdzić, że w postępowaniu administracyjnym, w którym została wydana zaskarżona decyzja, doszło do naruszenia przepisów art. 7, czy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ to właśnie w decyzji z dnia 31 października 2018 r. Minister – orzekając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 lipca 1979 r., w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa budynków zlokalizowanych na nieruchomości rolnej, stanowiącej działki ewidencyjne o numerach [...] i [...] a Sąd Wojewódzki uznał, iż decyzja ta była legalna. Minister – jak wyjaśnił Sąd I instancji - zasadnie bowiem ustalił, iż T. D. nie otrzymał dodatku do emerytury w zamian za przekazanie budynków na własność Państwa, o którym mowa w art. 51 ust. 3 ustawy z 27 października 1977 r. a w związku z tym - zgodnie z oceną prawną, zawartą w wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r. - brak było podstaw do przejęcia, wchodzących w skład w/w gospodarstwa rolnego, budynków. Sąd Wojewódzki zgodził się także z organem, że w badanym zakresie decyzja z dnia 3 lipca 1979 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Biorąc zatem powyższe pod uwagę oraz to, że w skardze kasacyjnej nie został podniesiony zarzut oparty na naruszeniu przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezskuteczną i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.