I OSK 2526/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Gl 85/24 w sprawie ze skargi L.S. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Chorzów w przedmiocie waloryzacji świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.S. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Chorzów, w przedmiocie waloryzacji świadczenia pielęgnacyjnego, wyrokiem z 17 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 85/24, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zmianami, dalej nazywany także "k.p.a.") oraz art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego; 2. art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej także "p.p.s.a.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu bezczynności i przewlekłości postępowania, a także ustosunkowanie się w sposób lakoniczny przez WSA w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów. II. Naruszenie prawa materialnego: 3. art. 17 ust. 1, ust. 3, 3a, 3b, art. 32 ust. 1, ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez ich niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, lub uchylenie postanowienia i jego merytoryczne rozstrzygnięcie, to jest orzeczenie zgodnie żądaniem skarżącej w skardze z dnia 25 marca 2024 r. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zgodnie z przepisem art. 35 5 3 k.p.a. postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone w terminie 2 miesięcy. Postępowanie w sprawie waloryzacji świadczenia pielęgnacyjnego nie należy do spraw skomplikowanych, a nie zostało zakończone decyzją, która powinna zostać wydana na przełomie 2022/2023 r. Organ administracyjny zobowiązany jest działać z urzędu w przedmiocie waloryzacji świadczenia, stanowią o tym przepisy art.17 ust. 1, ust.3, 3a, 3b, art. 32 ust. 1, ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. WSA w Gliwicach lakonicznie uzasadnił, że działanie organu w sprawie waloryzacji świadczenie jest usprawiedliwione toczącą się równolegle sprawą administracyjną. W ocenie skarżącej ocena taka nie ma żadnego uzasadnienia. Waloryzacja powinna mieć miejsce niezależnie od toczącej się sprawy. Decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne skarżącej jest nadal prawomocna. Organ działa dowolnie wbrew art. 6 k.p.a. Obecnie postępowanie to toczy się nadal, pomimo nie podejmowania żadnych czynności organ administracyjny najwyraźniej dokonał "quasi-zawieszenia" postępowania. W ocenie skarżącej z powyższych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia wypływa bezpośredni ich związek z treścią zaskarżonego wyroku, wyrażający się następującą zależnością - gdyby nie doszło do wymienionych wyżej naruszeń, nie zostałby wydany zaskarżony, wadliwy wyrok - stąd wniosek skarżącej o istotnym wpływie wymienionych wyżej naruszeń przepisów postępowania na zaskarżony wyrok. Pismem procesowym z 20 marca 2020 r. Prezydent Miasta Chorzów, zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 200 4r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie. Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17). Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). W świetle art. 174 p.p.s.a. wskazanie szeregu przepisów prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdego z nich, jest nieprawidłowe. Pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo). Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów. Takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane sądowi pierwszej instancji. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Sąd Kasacyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego". Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu. Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, było konieczne ze względu na to, że oceniana skarga kasacyjna w znacznej mierze ich nie spełnia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera wywodu prawniczego potwierdzającego zasadność postawionych zarzutów. Nie została zrekonstruowana norma prawna wynikająca z przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzucono. Nie wiadomo, na czym polega naruszenie wszystkich przepisów prawa, których naruszenia miał dopuścić się Sąd I instancji. Z uzasadnienia nie wynika również, jaka powinna być prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz ograniczenia wynikające z wadliwej konstrukcji ocenianej skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że bezczynność organu lub przewlekłość postępowania są co do zasady rezultatem naruszenia przez organ przepisów postępowania. Przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie tego rodzaju jest bowiem sposób prowadzenia postępowania przez organ, a nie sposób wykładni i stosowania prawa materialnego. Jeżeli jednak kasator zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego w sprawie dotyczącej bezczynności organu lub przewlekłości postępowania, to powinien wykazać, że błędna wykładnia lub nieprawidłowe zastosowanie przepisu prawa materialnego przyczyniły się do bezczynności organu lub przewlekłości postępowania. W ocenianej skardze kasacyjnej nie przedstawiono jednak stosownej argumentacji, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1, ust. 3, 3a, 3b, art. 32 ust. 1, ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Należy następnie podkreślić, że Sąd I instancji wskazał szereg czynności procesowych organu, które wykluczają możność przyjęcia, że organ pozostawał bezczynny albo że postępowanie było prowadzone przewlekle. Kasator nie zakwestionował tej oceny. Prawidłowość oceny dokonanej przez Sąd I instancji potwierdza natomiast analiza akt administracyjnych. Sąd I instancji wskazał ponadto, że w przypadku wszczęcia postępowania o uchylenie decyzji przyznającej świadczenie brak jest podstaw do prowadzenia w tej samej sprawie drugiego postępowania administracyjnego mającego na celu waloryzację świadczenia, które organ chce uchylić. Dopiero w sytuacji, gdyby organ doszedł do wniosku o konieczności umorzenia postępowania w sprawie uchylenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, otworzy to możliwość wypłaty zaległych świadczeń wraz z ich waloryzacją za lata 2023 i 2024. Kasator wskazał na powinność organu waloryzacji świadczenia pielęgnacyjnego, nie kwestionując przy tym poglądu o możliwości wypłaty zwaloryzowanych świadczeń po umorzeniu postępowania w sprawie uchylenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu kasacyjnego zasadna jest ocena, że w sytuacji, gdy jest kwestionowane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i doszło do wstrzymania jego wypłaty, to brak podstaw do zarzucania organowi bezczynności lub przewlekłości postępowania w sprawie waloryzacji świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w latach 2023-2024) stanowi, że kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od dnia 1 stycznia. Oznacza to, że strona ma prawo do uzyskania świadczenia o wysokości zwaloryzowanej poczynając od dnia 1 stycznia. Z kolei organ po uzyskaniu informacji wskazujących na istnienie podstaw do uchylenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i po wstrzymaniu wypłaty świadczenia powinien w pierwszej kolejności zweryfikować te informacje, a w drugiej kolejności – w przypadku utrzymania przez stronę prawa do świadczenia – powinien dokonać waloryzacji świadczenia. Niecelowe byłoby waloryzowanie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji zakwestionowania prawa strony do tego świadczenia oraz wstrzymania jego wypłaty. Strona skarżąca kasacyjnie zajmuje odmienne stanowisko, ale nie wskazuje, dlaczego organ jest zobowiązany do waloryzacji kwoty świadczenia pielęgnacyjnego także w sytuacji, gdy organ kwestionuje prawo strony do tego świadczenia i wstrzymuje jego wypłatę. Należy wykluczyć możność waloryzacji świadczenia pielęgnacyjnego po wydaniu ostatecznej decyzji o uchyleniu decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a ściślej rzecz ujmując – po dacie wskazanej jako data utraty prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie można bowiem waloryzować kwoty świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym stronie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że organ był związany ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 13 sierpnia 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z 23 lutego 2023 r. o uchyleniu decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Wprawdzie www. decyzja z 13 sierpnia 2023 r. została uchylona wyrokiem WSA w Gliwicach z 21 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1049/23, ale organ pierwszej instancji otrzymał odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy dopiero w dniu 23 lutego 2024 r. Organ z tą datą podjął ponownie postępowanie w tej sprawie i dokonywał niezbędnych czynności. W ocenie Sądu kasacyjnego nie ma zatem podstaw do zarzucania organowi bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Konkludując należy stwierdzić, że żaden zarzut skargi kasacyjnej nie okazał się zasadny. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.